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【期刊名称】 《法学评论》
土地征收救济机制之比较研究
【英文标题】 A Comparative Study of Remedy Mechanism of Land Expropriation
【作者】 丁文【作者单位】 华中师范大学
【分类】 比较法【中文关键词】 土地征收 救济模式 救济方式
【期刊年份】 2008年【期号】 1
【页码】 71
【摘要】

土地征收救济制度的基础是征收权之立法规制,尤以征收程序的设置最为关键,我国的征收程序条款设置存在缺陷应予完善;土地征收救济模式有法院主导型和议会主导型救济模式之分,我国的征收救济模式缺失,现实国情决定我国应选择议会主导型救济模式;土地征收救济方式主要表现为不同的具体诉讼形式,我国至少应赋予被征人享有就征收补偿纠纷而提起民事诉讼的救济权。

【全文】法宝引证码CLI.A.186882    
  
  近年来,随着我国经济的发展和城市化进程的加快,土地征收现象越来越普遍。在土地征收过程中由于立法上的缺失和各种违规操作的存在,导致大量的土地征收侵权纠纷的出现。从比较法上看,为防止征收权的滥用,各国不仅在宪法和相关法律中严格规定征收权的行使条件,以最大限度地预防和减少侵权征收的出现,而且还建立了“法院主导型”或“议会主导型”的对被征收人进行救济的机制,并形成了与之相适应的具体的征收救济方式。与此同时,我国不仅在征收制度的立法规制上存在诸多缺陷,而且还缺乏对被征收人利益进行救济的机制。而土地征收救济机制的缺失,不仅造成大量土地资源的流失和浪费,而且还严重地损害了农民的利益,导致一些群体和恶性事件的出现,直接影响社会的稳定和经济的发展。因此,土地征收救济机制的建立,不仅有利于土地资源的保护和农民利益的维护,而且还有利于和谐社会的构建。而要建立土地征收救济机制,必须要了解征收救济之基础、征收救济之模式和征收救济之方式。
  一、征收救济之基础:征收权之立法规制
  被征收人利益的维护离不开对政府等享有的征收权进行立法规制,这是土地征收救济制度的基础。为防止征收权的滥用,各国大都在宪法中规定了征收权行使的严格条件:即征收必须是基于公共利益的需要、征收必须遵循正当程序、征收必须给予相对人以合理补偿。如《德国基本法》第14条第3款规定:“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。剥夺所有权只有依照法律或者根据法律的原因进行,而且该法律对损害赔偿的方式和措施有所规定。该损害赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平地衡量之后确定。对损害赔偿额的高低有争议时可以向地方法院提起诉讼。”美国联邦宪法第五条修正案规定:“非依正当程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征收私有财产供公共使用。”
  在征收权行使的上述法定要件中,由于公共利益的内容和受益对象具有不确定性,大多数国家在立法中往往对公共利益并未作出明确的列举性的界定,因此,就立法而言,各国在征收制度的设置上非常注重对“征收程序”的合理设计以弥补公共利益难以界定之不足,并且被征收人利益的维护是征收程序制度设计的出发点和归宿。如法国,公用征收程序被认为是对被征收人的一种保障,是征收制度的最重要的部分。因此,立法对征收程序的规定非常严密和完善,其程序分为行政阶段和司法阶段,行政阶段包括四个步骤:事前调查、批准公用目的、具体位置的调查以及可以转让决定,其主要任务是审批公用征收的目的和确定可以转让的不动产,而司法阶段则承担着判定所有权的移转和补偿金的确定的任务。[1]在德国,土地征程序一般包括:事业的认定、应征土地的确定、补偿金的确定和征收的完成等步骤。而在日本,土地征收程序分为以下几个阶段:主办事业的准备、主办事业的认定、土地的限定、征收的协议、补偿金的裁决、补偿金的给付与征收的完成。[2]
  我国宪法和相关法律虽然也规定征收权的行使必须符合严格的法定要件,但立法并未对“公共利益”作出明确的界定,学界也赞成这一做法,究其原因在于:公共利益具有概念上的宽泛性、内容上的发展性、利益上的不确定性和层次上的复杂性等特点,因此,立法难以对其进行准确的界定,弥补这一缺陷的办法在于对征收的条件和程序作出严格的规定。[3]而我国设定征地程序的法律、法规主要有《土地管理法》、《房地产管理法》、《国土资源部关于征用土地公告办法》等,规定的征地流程包括:建设项目许可一告知征地一征地调查一征地听证一征地安置与补偿。从表面上看,我国征地的法定程序与大多数国家的规定差别不大,但对征地程序的立法规范进行仔细分析,可以发现征地程序还存在较多缺陷:第一,土地征收的事业认定没有得到足够重视。我国《土地管理法》及相关条例对土地征收程序的规定与国外的土地征收程序相比,事业认定阶段没有得到足够重视,而是被吸收到征收申请及批准这一程序中。学者认为,这种“简化”是不应该的,因为该程序恰恰是征收权得以行使的前提,是判断某一项具体征收行为正当性的基础。[4]第二,土地征收程序对被征收人保护不足。在我国土地征收程序中,政府始终居于主导地位,而忽视了对被征收人利益的保护。征地方案的批准和征地补偿的标准只体现政府单方面的意志,被征收人在征地过程中缺乏表达自己意见的机会。如《土地管理法》尽管规定了征地补偿安置方案确定后,有关地方政府应听取被征地方的意见,但既然征地补偿方案已经确定,被征地方的意见到底能起什么作用呢?而且,除了征地补偿问题以外,被征地方在土地征收程序中也应该有就其他方面表达意见的机会。第三,土地征收程序在立法技术上存在缺陷。土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块,缺乏条理性和清晰度。并且有关程序的立法规定简单、粗糙,在具体制度的设计上还存在漏洞。除此之外,我国征地程序还存在:规范缺失、规范无法律约束力、规范解释权层层下放、以及将行政指令确定为终局决定的范围过宽等问题。[5]
  由于征地程序具有组织功能和校准功能,同时,征地程序也在一定程度上承载着对公共利益的确定和将征收补偿条款具体化的任务。因此,征地程序的立法完善是防止征收权滥用、保护被征收人利益的第一道防线。在土地征收实践中之所以会出现大量的侵权征收,这与第一道防线的缺失不无关系,故土地征收程序必须完善。而征地程序的完善,既要转变立法理念,又要提高立法技术。因此,必须做好以下几点:第一,征收程序应以保护被征收人利益为中心而加以设置。首先,我国应采行世界上大多数国家的做法,即对征收的事业认定应给予足够重视,事业认定阶段应单独加以规定,而不应被吸收到征收申请及批准这一程序中。其次,立法应增加保护被征收人的相关程序。如可考虑增加听证会制度。听证会可以就土地征收合法性、土地征收补偿以及分配和安置方案等问题举行,听证会上应充分听取被征收人和利害关系人的意见,给被征收人和利害关系人以充分表达自己意见的机会。第二,完善征收程序的立法技术。首先,应使土地征收程序明晰化。立法可借鉴法国和我国台湾地区的做法,专设“征收程序”的章节,将土地征收程序清晰、集中的规定下来,并将其与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等内容作更为明显的区分;其次,补充、完善土地征收程序中的具体制度。立法应借鉴先进国家成功的立法经验,吸收我国实践操作中成熟、合理的部分,补充、完善土地征收程序,使我国的土地征收程序更细致、科学和富有可操作性。
  二、征收救济之模式:法院主导型和议会主导型模式聊五分钱的天吗
  征收权的立法规制,特别是征地程序的立法完善是防止被征收人利益受到侵害的第一道防线,是征收救济制度的前提和基础。但仅有第一道防线并不能对被征收入利益进行充分的保护,这是立法所不能承受之重。因为即使立法再完善,如果政府不依法征收,被征收人的利益同样得不到维护,我国征收实践中大最出现的超越公共利益范畴、未遵循法定程序和未给予合理补偿的违法征收可充分说明这一点。因此,一些国家除了在立法上完善土地征收制度外,还建立了不同的土地征收救济模式。
  (一)法院主导型救济模式
  法院主导型救济模式是指法院不仅直接介入土地征收,而且在被征收人利益的保护上发挥着不可替代的决定性作用的模式。这种救济模式较为普遍,其典型代表是法国和德国。如法国传统的观念认为普通法院是私人自由和财产的可靠保障,只有它才有权剥夺私人的财产权利,所以在公用征收的程序中必须有普通法院参加,否则不能移转私人的财产权利。因此,无论是在征收的行政阶段,还是在其后的司法阶段,法院都发挥着重要作用:如在征收程序的行政阶段,尽管公用征收的目的是为了满足公共利益的需要,行政机关是公共利益的判断者,是否进行征收应由行政机关决定,但被征收者及其利害关系人若就行政程序的“批准公用目的”和“可以转让的决定”向法院提起越权之诉,法院不仅有权进行管辖,而且有权审查批准公用目的的命令是否合法,撤销不合法的命令;并且法院还有权审查可以转让决定是否违法,以及有权撤销可转让决定等。在征收程序的司法阶段,即征收土地所有权的移转和补偿金的确定,由普通法院管辖。从理论上讲,裁判所有权的移转是公用征收程序中最重要的行为,而公用征收法官有权对征收的补偿金额及其有关事项的决定又对被征收人利益的维护发挥着至关重要的作用。[6]而在德国,因基本法第14条第3款规定,征收当事人对损害赔偿额的高低有争议时可以向地方法院提起诉讼,从而确立了法院介入土地征收的合宪性。同时,征收公益的审查,也主要靠法院审查征收的“必要性”问题。德国学界认为,如同其他的公益概念一样,征收公益也是一个典型的“不确定法律概念”,应该由司法来审查其内容。以司法来审查征收公益,以其层次不同,可分为宪法层次的,由宪法法院来审查决定征收公益类型的征收法律,有无违宪(即立法征收是否违宪);还可分为行政层次的,由行政法院审查行政机关在实行征收个案时,有无遵从征收法律的规定(即行政征收是否违法)。[7]
  综上所述,不难看出,法院主导型救济模式具有以下特点:第一,从时间上看,法院从征地开始时就直接介入征收之中,而不是仅在征收结束后才善后。即法院不仅仅是将注意力放在征收补偿上,而是全过程的参与。这种做法不仅可以化解矛盾、减少违法征收的出现,而且还有利于减少交易成本,避免了因司法救济介入过晚,损害既已发生,交易的属性发生了根本变化,法院对交易成本的考虑不得不由土地权属转向损害赔偿的对被征收人不利的局面出现。第二,从地位上看,法院在征收制度中不仅仅是以仲裁人的身份出现而且是扮演着更为重要的角色。从“公共利益”的审查到“征收程序”的设计再到征收纠纷的解决都离不开法院的参与,“征收权”始终处于法院的约束和监督之下。第三,从作用上看,法院积极介入土地征收之中,不仅有利于被征收人利益的维护,而且还能彰显分权与制衡的政治理念。有权利必有救济,在现代社会,土地仍然是人们最为重要的财产,土地权益的维护离不开公力救助,而法院在公力救助中发挥着举足轻重的作用。土地征收制度不仅涉及征收人与被征收入,反映公共利益与私人利益的博弈,而且还牵涉到立法机关、行政机关和司法机关,体现了立法权、行政权与司法权之角力。
  (二)议会主导型救济模式
  议会主导型救济模式是指议会不仅进行征收立法,而且还有权对征收的法定要件如公共利益等直接加以审查,从而对征收权进行进一步规制,以最大限度的避免违法征收的出现,进而达到保护被征收人利益之目的的救济模式。这种救济模式的典型代表是英、美等国。在英国,征收立法是议会制定的,征收是否符合公共利益的最终裁决者是议会而不是法院。因为英国是世界上最典型的议会民主制国家,奉行议会至上原则,法院无权对议会立法的合法性进行审查。因此,立法至上的原则将英国与那些在其成文宪法中对立法设置限制并委托普通法院或者宪法法院裁决立法行为是否违宪的国家区分开来。[8]故尽管在英国历史上,征收权是国王和议会长期斗争的对象,但从很早开始,英国法就禁止国王褫夺公民的财产,即便是为了公共目的也不行,因为只有议会才能征收土地。而且在权力的融合模式之下,地方议会是地方政府的权力中心,地方的行政机关则融入议会之中或由议会所派生。在英国的地方政府体系中,并没有立法与行政的划分,

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【注释】                                                                                                     
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