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【期刊名称】 《大连理工大学学报(社会科学版)》
跨国企业域内污染的司法适用困顿
【副标题】 基于国外同类事件的比较视角
【英文标题】 Puzzledom of Judicial Application for Pollution Caused by Trans-national Enterprises in China
【英文副标题】 An International Comparative Study【作者】 刘正全
【作者单位】 湖南师范大学法学院【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 康菲溢油事件;跨国污染;司法适用;国际话语权
【英文关键词】 ConocoPhillips’oil leakage; trans-national pollution; judicial application; international voice
【文章编码】 1008-407X(2017)03-0092-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 92
【摘要】

2011年康菲溢油事件把要求修改环境保护法的呼吁推向历史新高潮,并成功推动1989年《环境保护法》和1999年《海洋环境保护法》完成修改。但仅仅依靠修改一两部环境法律是否就可以达到有效规制跨国企业污染行为之法律效果,并完成对被侵权者的司法救济之重任,确实还应该再行反思。司法过于行政化、环境司法适用实践匮乏以及缺乏相应系统化启动机制是立法完成后难以有效实施的现实根源。另外,我国司法适用缺乏国际话语权亦是另一重要原因。革除诟病、创新机制并提高国际司法地位应是解决问题之关键。

【英文摘要】

ConocoPhillips’oil leakage that occurred in the year of 2011pushed the public concern for modification of the environmental protection law to a new level.As a result,the modifications of 1989’s EnvironmentalProtection Law and 1999’s Ocean Environmental Protection Law were finally completed.However,it is stilldoubtful that the modifications of one or two environmental protection laws can achieve the expected legal results of pollution-control of transnational enterprises and provide judicial remedies for the victims.Over bureaucratic judiciary,insufficient environmental judicial application and lack of systematic application mechanism make it difficult to enforce the laws once they are made.In addition,our voice for judicial application is notproperly heard internationally.Therefore,it may be concluded that getting rid of bureaucratism,implementinginnovative mechanism and upgrading the international status of our judicial application would be crucial for sol-ving the problem of environmental pollution caused by trans-national enterprises in China.

【全文】法宝引证码CLI.A.1229233    
  
  2011年6月康菲溢油事件给我国环渤海湾区域带来一系列灾难,直接导致当地渔民的养殖业遭受了重大的经济损失,对当地生态环境造成毁灭性打击和破坏。该灾难性事件发生后,周边居民曾试图依照我国当时的法律寻求司法救济,进而启动了一系列依法维权的程序。但结果却是,要么无从维权,要么维权之路漫漫而看不到希望,大都无果而终。大量的与此有关的司法诉讼被“暂且搁置”,映射出我国渔民在发生跨国海域污染事件而致自身遭受重大经济损失时,所面临的亟需寻求法律救济却无着落的困境。不少民众认为,向康菲这样知名的“跨国大公司”索取赔偿,国内起诉势必困难重重,而有更多的人则认为主要是由于中国的环境法律因立法时间久远已经过时,无法制约康菲公司。乃至学界和实务界一度曾有不少人士提出去美国起诉,利用美国的司法救济程序来维护我国国民的权利。
  于是,学界、实务界不少人士共同呼吁,要求修改早前的环境保护法律制度。1989年的《环境保护法》经紧锣密鼓地修订,于2014年11月正式出炉,被称为“史上最严的《环境保护法》”。修改后的《环境保护法》有诸多亮点。比如,将环境保护作为国策写入法律、划定生态红线等,还有两项比较突出的地方,一是环境公益诉讼主体范围的扩大;二是执法部门对拒不改正、导致环境污染继续扩大的企业实行“按日计罚”制度,且无上限。另外,1999年的《海洋环境保护法》也于2013年12月修订完成,并于2014年3月实施。然而,这些新修订环境保护法律出台后,是否对我国的环境就能起到很好的法律保护并对破坏环境的行为真正实现制约目的,尚需时日加以证明。而且,根据“法不溯及既往”的一般法律原则,修订后的《海洋环境保护法》对发生在前的康菲溢油事件亦无从进行法律惩戒。
  本文拟以国内环境诉讼易受行政干预、环境诉讼在国内缺乏系统机制以及我国在国际上司法话语权缺失3个方面的因素为主线展开论证,结合对康菲溢油以及国外同类事件的比较与审视,探究在我国当前法治背景下,新的环境保护法推行后环境司法适用仍然存在困顿的原因。
  一、困顿之一:环境诉讼易受行政干预影响
  行政干预影响司法实践,是“人治”思维模式的体现,源于我国几千年的封建传统的影响。认识到这一点,有利于认真推行依法治国特别是有利于当前形势下完善环境司法诉讼和环境法律适用建设。然而,传统思维影响下的环境诉讼不仅仅易受行政干预,甚至干预过度的现象一直存在。这与推行的政绩考核机制有一定关联,亦与立法完成后执法不严或司法不公正有一定关系。而如何医治这一传统顽疾,进而实现真正意义上的党领导下的司法中立,正是我国当前深化司法改革面临的重要挑战。
  1.经济增长与环境保护的矛盾
  在市场经济条件下,为了鼓励地方发展经济,对地方各级政府部门的政绩考核主要是GDP指标,并将其作为干部提升和奖惩的主要依据。随着我国经济的进一步发展,我国在经济总量上已成为世界第二大经济体,但我国环境却遭受一定程度上的破坏,成为片面追术经济增长的牺牲品。虽然我国自改革开放以来已确立了“保护环境、防治污染”的基本国策,然而近年来一些地方政府部门在面临环境保护与经济增长冲突时,往往会作出经济增长优先于环境保护的决策。这导致在项目引进时,一些只顾及其产品质量、扩大市场份额的企业,在完成了地方政府税收目标并在一定程度上解决相当人数的就业问题后,就可以享受到地方政府的政策扶持。由于考虑到这些企业可以缓解当地就业压力,或对当地政府的财政“贡献”,当地政府漠视这些企业对周边生态环境的破坏,甚至形成一定程度的放任。党的十八大及十八届三中、四中全会以来,提出“全面深化改革”和“全面依法治国”方针,对于依法治国的要求有了根本性的提升。对于环境污染不达标的企业推行政府一票否决制,一些高污染企业只顾发展经济而忽视生态环境保护的问题已经在逐渐扭转,但尚需在中央“依法治国”方略下不断严加推进。而民众因深受传统文化思维的影响,对本属公权力部门管理的环境问题,在缺乏有效法律监督和相关知识、所掌握信息与污染企业不对称的情况下,无从依法维护其最基本的环境权利。这些都成为环境司法诉讼受行政影响的现实原因,加大了环境司法在现实环境下推行的难度。
  近年来新媒体的快速发展让普通民众可以通过手机、互联网络等平台快速地获取包括环境问题在内的大量信息(如常州化学毒地事件在经中央电视台报道和互联网络平台传播后迅即进入公众视野),当他们在深入学习并了解了当地环境问题可能带来污染和危害时,已开始学会对当地企业严重不负责任的环境行为提出抗议{1}。在康菲溢油事件出现后,大量专业、非专业人士迅速加入到康菲溢油事件维权的队伍当中。由于我国法治建设积累的经验不足,而且康菲溢油事件是从未遇到过的重大环境污染事件,在依法治国的方略下如何妥善解决问题,既维护好民众利益,又能树立依法治国的国际形象,对国家海洋局、地方政府部门和法院都提出了严峻的挑战。特别是司法部门对于如何解决此类问题,出现了严重的法律应对措施不足{2}。加入世贸组织后,国际事务要求我国法律适用应内外统一。在发生因漏油而致中国内海海域污染的事件后,康菲公司立即对外发表声明宣称愿意“根据中国现行法律进行讨论”。而根据中国1989年的《环境保护法》和1999年的《海洋环境保护法》的相关规定,处罚才不过几十万人民币。与康菲公司获取的利润相比,其违法成本不过是“九牛一毛”。这将我国的法律置于非常尴尬的境地,因为这样的惩戒力度,明显对康菲公司的违法(甚至是犯罪)行为起不到最起码的震慑作用。
  以笔者之浅见,2011年6月康菲溢油事件发生后,按照1989年《环境保护法》、1999年《海洋环境保护法》的相关规定,完全可以依法对康菲公司的违法(犯罪)行为进行惩戒,而不是像很多人所认为的那样,我国的环境保护法律都已过时而无从对康菲公司进行惩戒。“我国环境立法太过于陈旧”“无法对跨国污染进行规制和处罚”的言论充斥整个网络,这种现象暴露出不少人甚至部分专业人士对法律知识和法律逻辑的严重匮乏。其实,依据修改前的上述两部法律对康菲公司污染渤海海域的行为并非像网络所言那样无法提出诉讼。而认真查找,会发现民事、行政甚至刑事的处罚规定对此均有涉及。比如,1989年《环境保护法》第41条规定:“对造成污染者必须‘承担排污并赔偿损失的责任’”。根据该条法律规定,康菲公司究竟该采取何种方式“承担排污并赔偿损失”的责任,本是不言而喻和无需深思的,只要严格适用法律,启动环境司法诉讼机制就毋庸置疑。而1989年《环境保护法》中关于对造成“重大环境污染事故”者需要承担刑事责任的规定更是明确,“导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的”,直接责任人员将被依法追究刑事责任(1989年《环境保护法》第43条规定)。没有依法启动环境诉讼程序不能归责于当时法律的不完善,而是由于该案件中诸多利益错综复杂、相互交织。相对国外类似环境污染事件的处理结果,康菲公司对中国造成如此之大的环境损失而没有受到相关法律追责特别是刑事法律追责,对于我们在依法治国方略下如何进行司法适用以切实维护我国国民利益,确实值得深入反思。
  2.对环境司法践行工作认知的不足
  从前文分析可以看出,我国环境法治建设依然任重而道远。在新修订的环境保护法出台之前,环境法治建设不但在理论构建方面存在欠缺,更表现为司法部门缺乏受理环境诉讼的实践经验。而这种现实造成环境治理法治化信心不足,或者在出现环境问题时会导致国内环境司法机关不知如何适用法律的困顿。2011年6月份康菲溢油事件发生后,依据当时的法律,应当依法进行刑事立案侦查,由侦查部门查清在康菲溢油事件中是否有“导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果”出现,然后再确定是否应当依法追究相关人员的刑事责任。这样做并不会产生任何法律风险,甚至还能找到充足的法律依据。2011年2月《中华人民共和国刑法修正案(八)》通过,同年4月最高人民法院、最高人民检察院发布《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定(五)》:“重大环境污染事故罪”被修改为“污染环境罪”。可见,在康菲溢油事件发生之前,我们不但有相关的环境法律规定,而且还出台了关于环境污染方面的刑事法律规定,已有足够的法律依据可以追究康菲公司的违法(或犯罪)行为。

法宝


  纵观1989年《环境保护法》实施以来,很多企业因为看到地方政府贯彻“经济发展优先于环境治理”的原则,为了快速发展经济,不顾潜伏期较长危害较大的环境问题的存在,不计后果制造出各类环境事件。但在环境事件中单位被追责的案件极少,即便是对于严重的环境污染案件,亦往往以罚代管。而在追究单位责任的案件中,由单位负责(即缴纳罚款结案)的居多,追究单位负责人刑事责任的却很少。一些政府部门对于“环境法的客体到底是什么”认知不足,更无发对环境法治进行实质性的推进。由于环境权益的抽象性和环境污染往往有一定的潜伏期,短期内难以为普通大众所认知。所以当环境事件发生时,无论民众还是政府,都无从像民事案件那样快速报案立案,或者可以像刑事案件那样迅速启动刑事侦查机制。环境司法践行工作认知不足的短板导致一些可以立案的环境事件没有立案,一些违法排污企业没有受到应有的法律追责。
  反观国外,1984年12月印度博帕尔发生了毒气泄露事件,当时印度政府的处理做法就很值得我们借鉴。因案件涉嫌刑事责任,在泄漏事件发生几天后印度政府就启动了刑事侦查和拘捕程序,将案件的主要责任人、时任跨国企业首席执行官的安德森拘捕。2010年5月美国墨西哥湾原油泄漏事件发生后,美国政府按属地原则依其本国法对漏油责任展开刑事调查,并声明对事件中的法律问题严惩不怠。相比之下,2011年5月发生于我国渤海海域的康菲漏油事件中,依照我们现行法律规定,康菲公司所造成的损失早已超过了《刑法》中关于“公私重大损失”的标准,我们可以借鉴美国在处理墨西哥湾漏油事件方面的作法,依中国法律规定,根据事态的发展及时启动刑事侦查程序,宣布由警方介入调查{3}。最后再根据调查取证的结果对违法者进行追责。然而,尽管有着上述这些国外作法的先例,但我们对环境司法践行工作缺乏足够的认知,导致自康菲油污事件产生以来根本没有去研究如何对其违法行为进行司法适用,而只是呼吁修法而已。
  二、困顿之二:环境司法审判缺乏系统机制
  由于受行政干预的影响,一些地方政府部门和个人对依法治国的认知不足,存在将法律看成为政策服务的工具的错误思维。在这样的思维模式下,通过启动环境司法诉讼程序来寻求救济的系统化机制当然难以建立起来。环境司法缺乏系统化启动机制所导致的直接后果,就是法院对于环境案件的立案与审理会过于随意,审判活动匮乏,最终使环境案件的审判失去权威性。
  1.环境司法缺乏程序性的“特别”诉讼机制
  不可否认的是,国内法院对环境案件的司法适用很多还停留在参照民事审判的标准上。审判国内案件尚且如此,在国际政治环境复杂条件下以国家名义启动司法管辖和司法适用,会让一些司法者感觉更难以把控。究其原因,主要是由于环境司法缺乏程序性的“特别”诉讼机制。1989年《环境保护法》中虽然作出了追究“重大环境污染事故”刑事责任的规定,但是由于缺乏明确具体的司法解释和程序性的“特别”诉讼机制,因而环境刑事犯罪在司法实务中缺乏可操作性,因污染或破坏环境而被判处刑罚的责任主体少之又少。在康菲油污案件中,由于渤海是我国内海,我们可以根据属地管辖原则行使刑事管辖权。如果外方存在因“违反防治环境污染的法律规定,造成环境污染,后果严重,依照法律应受到刑事处罚的行为”,那么在警方调查完结后,检察院将会对相关的责任主体以“污染环境罪”提起环境案件犯罪的公诉,追究其刑责。因此,完全可以参照国外做法,对康菲渤海油污事件进行刑事立案,查清责任主体后,依法追究相关方面的刑事责任。然而,我国无论警方还是检方都是出于受当前体制机制的运作特点所限,加之缺乏环境法治实践经验,而不能或不敢对发生于域内的环境刑事案件进行独立地立案、侦查。
  在民事、行政、刑事三大诉讼法中,民事、行政与刑事都建立了相对完整且规范的诉讼程序与诉讼机制,用以指导具体的审判实践。但是在环境领域,我们至今缺乏相应的环境特别诉讼法,缺乏专业化的环境诉讼机制。一般来说,环境污染问题引发的诉讼可能会包括民事的、行政的,甚至是刑事的诉讼,即三大传统诉讼都可能会牵涉在内,发生相应的环境诉讼时参考相应的诉讼程序即可;但如果发生了没有侵权结果出现却构成环境破坏甚或是潜在破坏的行为,按传统民法思维,没有侵权结果,则没有赔偿。这时法院甚至会不予立案。没有相关的环境特别诉讼法来支撑环境特别诉讼,这应是现阶段我国环境法治特别是环境司法适用的一个短板。
  另外,同为侵权之拆的环境侵权之诉与传统纯民事的诉讼行为有所不同,比如诉讼时效。由于环境权益的抽象性和环境污染往往有一定甚至比较长的潜伏期,短时间内往往不易被非专业人士发现,故在一般传统纯民事的诉讼时效规定为两年的情况下,环境侵权诉讼的时效法律规定为三年。但三年的诉讼时效还是明显过短,因为相对于侵权明显的纯民事诉讼来说,环境侵权诉讼要复杂的多。而对于因为环境行政管理部门不作为或乱作为而引发的环境行政诉讼

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{5}樊建民.以水污染为基点探讨污染环境罪的刑法规制[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2015,(3):67-71.

{6}王小钢.为什么环保局不宜做环境公益诉讼原告[J].环境保护,2010,(1):54-55.光宗耀祖支撑着我去教室

{7}杨朝霞.论环保部门在环境民事公益诉讼中的作用——起诉主体的正当性、可行性和合理性分析[J].太平洋学报,2011,(4):13-17.

{8}梁凯音.论中国传播‘和谐世界’理念的新思路[J].太平洋学报,2010,(6):67-70.

{9}朱振.中国特色社会主义法治话语体系的自觉建构[J].法制与社会发展,2013,(1):26-29.

{10}游劝荣.法治成本分析[M].法律出版社,2005:20-31.

{11}张文显.全面推进依法治国的伟大纲领——对十八届四中全会精神的认知与解读[J].法制与社会发展,2015,(1):10-16.

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