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【期刊名称】 《法学杂志》
试论社会保险立法
【作者】 张再平【分类】 社会保险法概述
【期刊年份】 1989年【期号】 2
【页码】 32
【全文】法宝引证码CLI.A.16421    
  一、加强社会保险立法势在必行
  社会保险立法,即创制社会保险法律规范的活动,是享有立法权的国家机关,依一定程序制定的、当公民发生年老、疾病、伤残、生育、失业等事实时,实现其物质帮助权的一项重要立法。
  社会保险区别于其他各类保险(商业保险、人身保险等)的重要特征之一,在于其强制性,即通过立法所具有的国家强制力作后盾,强制劳动者参加保险,使其在丧失劳动能力或失去工作时能够维持基本生活。
  二次大战以来,社会保险立法在各国得到普遍发展。据统计,到1985年为止世界上已有142个国家实施了程度不同的社会保险立法,其中以工伤保险立法、年金保险立法为最多,分别达136个和132个国家。
  在我国,社会保险(过去称“劳动保险”)立法是劳动法的重要组成部分。建国以来,我国制定了一系列法规,包括适用于企业单位的《劳动保险条例》与其《实施细则》及各项修改、补充规定,以及适用于机关、事业单位的各项单行法规。近年来,我国实施了劳动合同制工人的养老保险立法以及待业保险立法。通过这些立法,已初步建立起我国的劳动保险法律制度。但仍存在不少弊端,尤其是随着我国改革形势的发展,出现了许多新的情况和新的问题,旧的劳动保险立法已难以适应。其主要问题表现在:(1)立法不统一。首先是立法实施范围不统一。如固定工和合同制工人分别实行两套不同的退休养老办法,形成双轨制。其次是立法渠道不统一,导致政出多门。如对工龄的规定,从中央到省市,从军队到地方都有各自的规定,种类复杂,十分繁琐,相互矛盾。(2)立法程序混乱。如按《劳动保险条例》规定,各项劳保费用在劳动保险基金项下支付,但1973年5月财政部发文改为“营业外支付”,这与国家行政法规不符,也是导致形成至今令人十分头痛的“企业保险”格局的原因。(3)立法保护的范围过窄。目前,立法实施范围仅限于全民所有制单位和大集体企业,而其它许多集体企业、“三资企业”、私营企业、乡镇企业、个体劳动者乃至农业劳动者,没有纳入立法保护范围。(4)某些规定不够合理。如没有实行基金制度;个人不缴纳保险费。待遇标准规定过死,有的偏低、有的偏高,等。(5)立法形式不规范。许多规范性内容不是经过立法程序以法律法规来颁布实施,而是以不规范围‘通知’、“复函”、“答复”等形式规定的。
  鉴于劳动保险制度存在的种种弊端,各地开展了一些改革尝试‘但在改革的同时,也必须加强立法。主要由于:(1)许多改革措施如果不尽快通过立法来推行将难以继续下去。如目前实行的退休费用社会统筹,自1984年在各地开展以来连“红头文件”也未发,全国仍有一千多个县市没有实行统筹,导致统筹工作的缓慢;在已经开展的县市,有些企业以国务院没有统一规定为由不参加统筹,拒付统筹金,使统筹工作步履维艰,缺乏强制力保证。(2)劳动保险制度改革由于缺乏立法的引导,出现了一些混乱现象。如在实行经营承包企业中,任意降低甚至取消劳动保险待遇的事件仍时有发生,使劳动者的物质帮助权缺乏应有的法律保障。又如有的地方把社会保险事业交由商业性保险公司办理,导致管理上的混乱。事实表明,如果在改革的同时不加强立法,一方面“合理不合法、合法不合理”的矛盾状况将会继续加剧,另一方面各项改革由于缺乏统一规则将会陷入进退维谷的两难境地。(3)改革的最终目标是建立和健全我国完备的社会保险法律制度和体系。但时至今日,我国的社会保险立法仍进展缓慢,法律体系的雏形远未形成。因此,加强社会保险立法已迫在眉睫。
  二、社会保险立法的原则、体系及任务
  社会保险立法应当遵循以下几项原则:(1)全面维护劳动者物质帮助权原则。其基本要求一是保护的面要广。即把所有劳动者纳入立法保护范围。就目前而言,应当在所有城镇劳动者范围实施社会保险。二是保险项目要全,使劳动者在生、老、病、死、伤、残、失业等情况下均能得到物质帮助。三是保护水平要适当。保险待遇能够维持基本生活,并随物价上涨和社会经济发展水平作相应调整。(2)多层次立法原则,即国家统一规定基本保险制度,省级地方规定附加保险制度;企业等单位依照法律规定的条件参加补充保险。(3)权利义务相统一原则,即社会保险关系各方均应既是权利主体,又是义务主体。如就被保险人(劳动者)而言,既享受给付请求权,也承担交纳保险税之义务(工伤保险除外)。(4)社会化原则,即规定由社会保险机构实行统一征集、统一管理和统一支付,发挥其社会互济功能。(5)连续性与现实性相结合的原则,即在改革旧制度的同时,要对一些行之有效的立法措施加以吸收,以保持立法的适当连续性;同时要注意新旧制度的平衡和协调,在实行新制度的同时具体规定其过渡办法。
  按照以上原则实施社会保险立法,总的方面讲应致力于立法体系的完善。立法体系,大而言之包括网际社会保险立法和国内社会保险立法两部分。前者指由国家立法机关依法定程序批准国际社会保险公约。如我国于1984年5月决定承认的第19号国际劳工公约即《本国工人与外国工人在工伤事故赔偿方面享受同等待遇公约》。国际上目前有社会保险方面的公约27个,建议书20个。加强这方面的立法,既有助于国内立法水平的提高,又可增加我国应有的国际影响。但目前我国重视不够,有待加强。就国内立法而言,按立法层次来分应有以下几部分:(1)劳动基本法中的原则规定。劳动法典作为仅次于宪法的基本法律,应当原则规定社会保险法的基本原则和基本制度,为具体实施社会保险立法提供法律依据。这一点应当在今后制定劳动法典时加以注意。(2)综合性社会保险法。全面规定各项具体的社会保险制度,具有综合性、统一性的特点。(3)社会保险单行法规。包括依保险项目制定的《

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