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【期刊名称】 《海峡法学》
台湾地区各政党在修法过程中的政治博弈分析
【副标题】 以“劳动基准法”的再次修改为例【作者】 杨广霞
【作者单位】 国家2011计划两岸关系和平发展协同创新中心、厦门大学台湾研究院{2017级政治学理论专业博士研究生}
【分类】 特别行政区基本法
【中文关键词】 “劳动基准法”;政治博弈;政党;选举;利益
【文章编码】 1674-8557(2019)03-0013-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 13
【摘要】

台湾地区的“劳动基准法”(以下简称“劳基法”)攸关89。万劳工和144万家企业的权益,因此“劳基法”的修改也与他们的权益息息相关。在民进党再次执政之后,台湾地区的“劳基法”重新进行了修改,即在蔡英文执政之初进行了修改,然而在修改之初就成为一个极具争议性的法案,修改之后更引起社会各界的不满。因此,当2017年再次对“劳基法”进行修改时,各政党不仅围绕此法进行了争执同时有些政党也提出了自己的修改版本进行政治博弈。在此就各政党围绕选举利益而对“劳基法”中有关条文所进行的利益博弈以及此修改法案通过后对台湾地区各界的影响进行系统的论述。

【全文】法宝引证码CLI.A.1280956    
  

引言

台湾地区的“劳基法”在蔡英文执政之初即进行了一次修改,在这次修改过程中,虽然各政党和社会各界对修改的条文争议比较大,但是民进党凭借其在“立法院”的绝对优势以及国民党深知无力阻挡而故意放水的情况下,强势通过了自己的版本。此次修法并未清晰体现各政党之间的政治博弈,但却影响了民进党的民意支持度,且很大程度影响了劳方、资方及消费者等各方的利益,因此民进党再次提出要修改“劳基法”时,各方的反响强烈,在修法过程中很清晰地体现了各政党之间的利益博弈,同时也反映了各政党博弈的利益导向。在此次“劳基法”的修改过程中,政党在修法过程中扮演策略的选择者、行动空间的代表者、博弈利益的导向者。具体行为包括前期关注哪些具有争议的焦点条文、针对焦点条文所进行的政治博弈、各政党之间因为焦点条文而进行的政党协商、因利益达不成而导致政党协商的破灭,这一系列的行动充分展现了各政党进行政治博弈的过程。

一、政治博弈的基础:有争议的焦点条文及各政党的利益诉求

各政党进行政治博弈的起点是“劳基法”中有争议的焦点问题及他们的利益诉求。对比上次修改的主要内容,这次主要修改内容有了新的变化也反映了各政党的利益诉求。

(一)两次修改的焦点条文以及各政党的主要提案

两次修改“劳基法”的主要内容有相同之处也有不同之处。具体修改内容和各政党的主要提案如下:

首先是周休息日的规定。第一次修改是对原来每7天有1天例假日进行修改,民进党的提案认为每7天应有1天例假日,1天休息日。国民党、亲民党提案很多,但主要认为每7天应有两天休息日作为例假。时代力量认为7天应有1天例假日,1天休假日。这次对休息日的修改并没有改善劳方、资方的矛盾,甚至加重了矛盾,使得资方因为休息日的硬性规定而无法进行工作分配,劳工也因资方不让加班而得不到额外的加班费。因此,这一修改加重了劳方和资方的矛盾,也对社会产生更多的负面影响,尤其增加了消费者的生活成本。由此导致作为执政党的民进党政府不得不再次提出修改此条文。第二次的修改讨论中,民进党的提案主要认为:应该对原有的7休1规定进行松绑,将每7天至少要有1天例假修改为周休二日不变,但经“劳动部”指定特殊情况,可调整为每14天至少有2天例假,但是这样却造成最多可达连续12天上班,这一条文隐藏着严重过劳的风险,在此国民党和亲民党认为应该维持原来的规定,即每7天有1天例假1天休息日,对于国民党和亲民党来说原来的“一例一休”虽然造成劳方和资方的矛盾但是至少对劳工的休息日有保障,而且作为在野党不需要考虑执政效果只需要考虑大多数的票源,因为劳工的数量相当大。

另一个争议的焦点是休息日加班工资的计算。第一次是修改原来休息日加班工资是平时2天工资的规定,而民进党提案认为应该把加班工资修改为平时2.58天的工资,且规定做1至4小时按4小时算,4至8小时按8小时算;时代力量在每小时的工资计算上与民进党相同,但是加班时长以半小时为单位,未满半小时算半小时;国民党和亲民党未提案。这样的修法方向虽然保障了劳工的权利,但是使得资方不敢让劳方在休息日加班,因为不但加班费高而且还要在平时进行调休,最终致使劳方没有加班工资而收入减少,资方因成本升高而雇佣临时工,所以造成劳方和资方的双方不满,因此民进党决定再次修法。当再次修法时,民进党提案认为,休息日工资核实计算,变成做几小时领几小时工资,国民党众多版本中针对休息日加班工资计算主要认为,要每小时加班工资比起平时应加倍并在此基础上按小时增加,亲民党和国民党有大致相同的加班工资计算提案。各政党的争议点在于,如果加班核实计算将会造成劳工加班费减少,还削弱“以价制量”的效果,劳工离周休2天越来越远。对于执政的民进党来说,不仅仅要考虑劳工的权益,也要考虑资方的权益,如果资方的成本增加,他们有可能逃离台湾的投资环境而造成资本外流;对于在野党国民党和亲民党来说,他们没有对台湾整体经济发展负责的义务,因此他们更多地倾向劳工以便在下次的选举中争取更多的票源。

再一个争议的条文是轮班休息时长问题。第一次修改是对轮班休息时长进行清晰化规定,即民进党提案认为连续休息时长为11小时,这次修法国民党、亲民党和时代力量都赞同没有其它提案。但是再次修法民进党提案却缩短了劳工轮班制的间隔,将原有的11小时休息时间改为8小时,休息时间缩短将严重影响劳工的正常生活,在此国民党主要认为间隔休息时间不得少于11小时,即按照2016年所修改的条文施行,亲民党的提案在间隔休息时间方面与国民党一致,且主张特殊行业按照2016年修改规定实施,其他行业由“行政院”分阶段实施,时代力量对此项内容没有提案。

在第一次修法中还主要修改了节假日的天数,把原来的19天修改为12天。另外,还对特休假进行了修改,特休假天数比之前有略微增加。这在一定程度上倾向于资方,触怒劳工团体进行反抗运动。

在第二次的修法中还对劳工加班时长:进行了修改,民进党提案把原来每个月最多加班46小时改为“可最多54小时”,并且三个月之内不超过138小时,这一修改让劳工的加班时长变得更长但却没有因此得到更多的薪资回报,针对这一争议问题,国民党主要认为,每周加班时长不得超过46小时,如遇特殊情况也应提前24小时通知工会,特殊工种工作时间不得延长,在此条文上亲民党也有近似的提案,时代力量没有提案。

在第二次的修法中还把特休假进行递延,民进党提案把原来所规定的1年的特休假没有休完可以换算成工资修改为“当年度未休完的特休假可挪移至隔年累积,若仍未休完才换算成工资进行结算”,该条严重危害了劳工的权益,若资方一直拖延支付工资将造成劳工的损失,国民党和亲民党在此认为应维持2016年修改的规定。[1]我反正不洗碗,我可以做饭

再次修改的“劳基法”,上述民进党提案的条文规定不仅严重损害了劳工的权益,也赋予工会和劳资会议相当重要的角色,但是台湾地区30人以上企业中具有工会者仅占总企业数的7%, [2]因此对其他93%的不具有工会的小型企业会产生实际操作的难题。所以此次“修法”被劳工团体批评为颠覆了原来保护劳工的精神,甚至被劳团痛批“让劳权倒退30年”。民进党“立委”针对争议条文辩解道“这次‘劳基法’的修法与调整就是要帮劳工讲话,这次‘劳基法’的修法就是要为‘一例一休’增加弹性。希望劳资双赢,让劳工的选择权更多元性,让劳工想加班的加班,想休息的可以休息,而这需要弹性。”[3]但民进党内部针对这些条文也产生争议,林淑芬就是典型代表,一直不配合“修法”,在后来的投票中还有其他民进党籍“立委”选择弃权或不投票。

(二)各政党的利益诉求

此次“劳基法”的修改,一些具有争议的焦点条文之所以出现是因为各政党在修法过程中所关注的利益与此息息相关。而各政党的利益考量与他们在“立法院”所处的地位相关,通过2016年的“二合一”选举,台湾地区“立法院”形成了新的政治生态,在“立法院”中民进党成为最大的执政党,国民党沦为最大的在野党,时代力量和亲民党成为小的在野党。当面对争议性比较大的“劳基法”修改案时,各政党无不在意的是自身的利益诉求。

对于民进党而言,修改“劳基法”背后的考量是挽救政情和拉抬选情。蔡英文因2016年的“劳基法”修改案面对执政困境,为了挽救政情,作为“总统”和党主席利用其行政权力向民进党“立委”发出再次修改“劳基法”的命令。回顾2016年12月5日民进党强力通过“劳基法”修正案,可谓是引起社会的轩然大波,蔡英文的执政也因此遭到重挫。不但引起劳工的反对,表决当天,“立法院”外200多名劳工再次向“立法院”丢掷烟雾弹、洒冥纸,与上千警力发生冲突,且焚烧蔡英文竞选时的“点亮台湾”旗帜,指蔡英文与民进党没有点亮台湾,只有燃烧劳工的权益,根本就是“资(资方)进党”。同时也引起工商团体的反对,可谓是社会震荡。林全“内阁”首度修法,本欲以“七休一”来讨好劳工,以为“一例一休”可以增加劳工职缺,让更多劳工进入就业市场;不料,却引发了严重的政经伤害,导致劳工收入降低,让劳资关系遭到了撕裂,中小企业的经营受到了空前的冲击,民众对政府的信任也降到了谷底。民调显示,民众对民进党的政党认同度从2016年5月初期的49.3%、7月最高点的51.9%,一路下滑至2018年1月的28%,流失23.9%,台湾地区民意基金会董事长游盈隆表示,幅度之大,有如雪崩般的下滑,恐怕也是世间少有的现象。这种政党认同在短期内大起大落的现象,从某种角度来看,反映的是大量支持者希望幻灭的过程。[4]实质上,“劳基法”引发的纷争,最根本的问题还是在于低薪;因为低薪,劳工难以维持基本的生计,这也是劳工为什么会忍受苦劣的劳动条件还坚持工作,才会让所谓的“惯老板”以成本、弹性等理由来规避“劳基法”的规范。因此蔡英文当局应该考虑的方向是如何整体提高台湾经济发展水平和改变发展模式,而不是一味地修改“劳基法”,撕裂劳方与资方的关系。

另外,民进党也希望借助这次修法拉抬年底选情。民进党作为执政党,为了不重蹈2016年的覆辙,他们的利益考量不仅仅是讨好劳方,也讨好资方,因为蔡英文在2016年执政之后即开始进行“劳基法”的修改,此次修改过的“劳基法”并没有赢得社会各界的认同,反而引起劳方、资方、消费者三方的不满。“立法院”的蓝绿各阵营于2016年12月5日在议场上争执、甚至肢体冲突,最终强行通过了草案,并于2016年12月23日开始实施,当时号称是最进步的法案。但是此法案实施1年来,劳工收入并没有因此增加,企业也因为成本增加或者纷纷出走或者提高产品价格,使得物价上涨,形成企业、劳工、政府及全体消费者皆输的窘境,也埋下2017年再次重新修正的祸因。[5]对于劳方来说权利不仅没有保障,工资也没有增加;对于资方来说,为了节约成本他们不再让劳工加班,而是雇佣临时工;对于消费者来说,他们的生活便利性不仅受到影响,物价也因资方的成本增加而上涨。正如国民党“立委”所说,“再回头来看我们今天要审的‘劳基法’修法,请问这是当初要保护劳工权利、改善青年就业而且推动良好劳资关系的一个政策吗?工时不但没有缩短,现在又要拉高加班时数,薪水没有增加,劳工还因为薪水太低,被退得还要加班。”[6]正因为此前匆忙草率地通过“劳基法”,没有充分考虑社会各方的利益,才造成各方不满,这也是2017年民进党作为执政党再次提出修改此法的重要原因。

对于国民党而言,参与修改“劳基法”背后的考量是为年底的选举考虑,另外,在无法主导修法的情况下以拖延战术拖延修法进程。国民党作为最大的在野党,自然是选择与劳工站在一起争取权利,作为在野党国民党不需要考虑台湾地区经济增长情况如何,因为执政者是民进党。他们此做法不仅仅是为劳工争取权利,同时也是为2018年底的选举拉选票,台湾地区劳工数目之庞大是任何一个政党都不可忽略的。

对于时代力量而言,他们作为“立法院”的小党,时代力量做法的目的之一是重塑形象。时代力量上次因为黄国昌罢免事件,形象严重下跌,这次修改过程中拼尽全力讨好劳工,很明显是在重塑为民发声的形象。其二,是为下次的选举作铺垫,此次“劳基法”的修改,民进党的做法严重伤害了劳工团体,时代力量在此时选择极力反对民进党,是以此举来收割劳工的选票。他们的考量不外乎是与劳工站在一起,为2018年底的选举争取尽可能多的劳工的选票,因为他们深知在立法时,“立法院”是政治博弈的场合,只有拥有足够多的席位,才能掌握立法的主导权。

二、各政党针对“劳基法”修改过程所进行的政治博弈

(一)各政党在博弈过程中的策略选择

“立法院”内的各政党团体针对上述焦点条文在争执的过程中进行了自身的策略选择,即使在野党并不能起主导作用,但是出于自身利益的考量,他们仍积极参与政治博弈,主要包括两个阶段,即非合作博弈和合作博弈。

1.各政党的非合作博弈策略

各政党在修法过程中主要有两次博弈过程,修法之初进行了第一次博弈,充分体现了各政党的非合作博弈策略。表现尤其明显的是作为执政党的民进党,作为多数政党,他们无非想用多数原则(多数表决)来通过他们提出的法案。为了修正2016年匆忙通过的“劳基法”版本,挽救劳方、资方、消费者三方皆输的局面,他们希望尽快通过民进党版的“劳基法”修改提案。首先,在提出“劳基法”修正案之初,民进党就试图利用人数优势顺利通过初审,虽然在2017年11月23日的初审中遭到了国民党的拖延,但是在2017年12月4日,民进党利用其在“立法院”的绝对优势地位(“立法院长”为民进党籍)终止“劳基法”修改案中争议部分的讨论,宣布送到党团协商。其次,在“劳基法”初审完成后,为了凸显出“劳基法”再修法的正当性,民进党利用“行政院”这一行政资源,祭出了政策营销广告即“改变,是为了最辛苦的你”。[7]民进党此做法显然是向劳工解释修法是为劳工争取更多的权利,但是很明显是为掩饰其向资方倾斜的行为。从初审阶段民进党的表现来看,显然是想尽,快通过自身政党提出的法案,之所以运用多数原则,是因为民进党在“立法院”四年内都是绝对多数,在相对长的一段时期内民进党在立法过程中运用多数原则都会获取多数全赢少数全输的结果。

国民党在修法之初也进行了策略选择,但基于他们在“立法院”所处的位置,他们的行动空间很小,只能选择尽可能地阻挡民进党提出的版本并拖延修法进程。国民党作为最大的在野党,在“劳基法”的修改过程中,虽然无力掌握修法的主导权,但他们


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