查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《浙江学刊》
立法质量的程序控制:以信息输入为视点的考察
【作者】 陈玉山【作者单位】 扬州大学法学院{副教授}
【分类】 立法学
【中文关键词】 立法质量;程序控制;民意性信息;事实性信息
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 88
【摘要】

为了实现《立法法》确立的“提高立法质量”目标,中国立法学需要深入思考,我们应该如何理解与运用立法程序,才能更好地发挥其控制立法质量的作用。鉴于信息输入在立法决策中的基础性地位,这种思考可以围绕这个重要的环节而展开。为此,立法者需要根据民主立法与科学立法原则的要求,有意识地将决策信息区分为民意性信息与事实性信息,并针对这种区分,对立法程序进行以功能为导向的理解与运用。如此方能更好地做好信息输入工作,为控制立法质量奠定坚实的基础。

【全文】法宝引证码CLI.A.1280944    
  
  

一、引言

在“提高立法质量”成为当前立法工作核心议题的背景下,中国立法学有必要深入思考,由实在法确立的立法程序究竟在控制立法质量方面具有怎样的作用。对立法程序中的重要(而非全部)环节的考察都必须贯彻如下思想:只有遵循经过精心设计的程序才有可能保证立法机关必须思考什么、必须做什么,进而才能有效地贯彻《立法法》所确定的民主立法与科学立法原则。立法在本质上是一种决策行为,而决策过程中最为核心的部分就是信息输入、信息处理与信息输出这三个要素。[1]其中,信息输入处于基础性地位,信息输入的结果构成了立法者进行政策分析的起点,也就是说立法者只能对由输入程序筛选和整合后的信息进行分析和研究。很显然,不同内容与不同性质的信息对于立法者做出什么样的立法决策具有十分明确的导向性与制约性作用。由此可见,为了实现提高立法质量的目标,立法学将信息输入作为立法程序研究的着眼点,可以深化人们对立法程序的功能认知,在理论与实践上都是妥当的。

基于以上思考,本文对立法中的信息输入程序进行类型化处理:一方面,立法者必须将立法的民主原则的规范内涵予以具体化,使立法程序充分发挥汲取与整合民意的功能;[2]另一方面,立法者必须将立法的科学原则予以具体化,使立法程序充分发挥认定客观事实的功能。正是由于民意性信息与事实性信息在性质上的差异,因而立法者有必要对这两种信息输入的程序性控制方法进行区分,如此才能更有效地做好信息输入工作,为制定高质量的法律奠定坚实的基础。

二、民意性信息输入的程序控制

立法者在立法时,首先需要正确地理解立法民主原则的规范内涵并从中获取对于民意性信息输入具有指导意义的方针。而程序性控制方法则是实现民主原则的具体化并有效控制立法质量的具体工作思路。

(一)立法民主原则的规范内涵及其贯彻要点

我国《立法法》确立的民主原则为立法者应以何种信息作为决策的基础提供了明确的指针。该法第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动。”立法民主原则的贯彻与提高立法质量的要求高度契合。[3]该条规定不仅说明立法的正当性基础,同时也指明,作为立法决策之前提的信息内容必须通过民主的方式才能获得。此处所言的民意性信息就是指人民的意志。

本条以规范的形式揭示了立法民主原则的内涵。它一方面指明发扬社会主义民主最为重要的制度形式就是人民代表大会制度,另一方面又希望通过“保障人民以各种途径参与立法活动”来补强人民代表大会的代议功能,拓宽立法者获取民意的渠道,从而为制定高质量的法律奠定可靠的决策信息基础。因此,立法民主原则在立法程序中如何具体地展开,对于我国立法学而言无论如何都是一项极其重大的基础性课题。在一个健全的法治国家,立法首先是议会(代议制机构)的主要职责,这种政治架构并不要求、甚至并不允许人民与立法活动发生直接的关系。人民直接参与立法对代议制机关(即立法机关)会产生一定的冲击、甚至是破坏作用。当然,这种判断的前提是:代表具有真正的代表性,亦即代表机关的成员是由人民选举产生且能够真正代表人民行使国家权力。他们在代议制机关表达的意志不是其个人的意志,也不是产生他的那个选区内某个集团或阶层的意志,而是对他所在那个选区的各种各样相互不同、甚至是相互冲突的特别意志进行整合后形成的意志。这是代表制在规范意义上的应有含义,当然是一种理想的状态。[4]即便是代表制运转不灵的情况下,我们也无法证明人民直接参与立法具有无可置疑的合理性。因为我们的确无法确定哪些人能够参与(在实际的立法活动中,绝不存在谁想参与,谁就能够参与以及谁想参与谁就有条件参与的那种情况,任何条件的设置都具有筛选和过滤作用),以及为什么这些参与者表达的意志可以称得上是“人民的意志”。因此,需要从规范上解释清楚“保障人民通过各种途径参与立法活动”是何含义。此处的“各种途径”应当不包括“直接参与立法”这种形式。此处所言的“人民”依然是一个集体性概念,不是指法律上可以辨识的个体。但是在实践中,能够参与立法活动的人却不是整体意义上的人民,而是具有可辨识意义上的公民。[5]因此,我们必须客观冷静地分析,在实践中有能力在立法程序中表达意志的人是人民的代言人吗?或者他们所表达的仅仅是某个个体或某个集团或阶层的意志?在探讨立法的民主原则时,要谨慎思考立法的民众参与问题,虽然民众的参与是民主的表现,但它与代议制之间可能存在着冲突和矛盾。对于这种关系缺乏洞见将会使讨论误入歧途。

虽然立法者不能轻易地将通过各种途径获取的意见和建议简单地归结为“民意”,但是这些意见和建议依然是非常重要的信息,它们从不同的侧面表征了民意的存在。立法者需要熟练地运用《立法法》设定的程序,使参与者的结构尽量与整个社会的结构具有同构性,尽量准确地、全面地搜集人民对于立法的真实意见和诉求。[6]然而,如果参与不是一种在利益激励机制的作用下进行的活动,那么它在本质上就是一种公法上的行为或至少是一种公益活动,参与者需要花费大量的时间和精力才能有质量地从事参与活动;如果参与者是利益集团的代表者,那么他的参与活动就具有较高的专业化和组织化水准。凡是能够参与立法活动的人,不仅是愿意(有动机)参与的人,同时也是有时间、有能力参与的人。立法者在运用程序的过程中必须清楚地认识到这一点。

(二)程序控制的环节与方法

民意性信息是立法决策必须采纳的最为重要的信息之一。如何全面、准确地获得民意性信息,对立法者而言是一项艰巨的任务。为了贯彻立法应当体现人民的意志的要求,立法法对获取民意性信息的立法程序做了比较细致的安排。尽管这种安排在未来很长一段时间内依然保持着政府主导型的特征。[7]因此,在立法程序中特别强调国家机关充分表达人民意志的责任,具有十分重要的意义。[8]人丑就要多读书

1.立法规划的编制程序

立法机关之所以被视为民意机关,乃是因为该机关最核心的工作之一就是在立法中忠于并善于表达人民的意志。这种职能的履行首先体现在立法机关编制立法规划的工作中。我国《立法法》第52条规定全国人民代表大会常务委员会负责编制立法规划,以实现对立法工作的统筹安排。立法规划的编制有利于确立和实现阶段性的立法工作目标;有利于增强立法工作的主导性,有计划、有步骤地开展立法工作;有利于提高立法质量和立法效率;有利于合理配置立法资源,防止重复立法的现象;有利于党对立法工作的领导。[9]立法规划的质量决定着上述功能能否顺利地实现。目前学界已经开始意识到立法规划评估的重要性。《立法法》要求常委会在编制立法规划时“应当认真研究代表议案和建议,广泛征集意见”。这种宏观上的规范性要求,需要具体负责编制工作的法制工作委员会在编制程序中予以贯彻落实。法制工作委员会不仅要注重向国家机关(人大各专门委员会、常委会各工作机构、政府及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委法制局等单位)征集立法项目建议,也要注意搜集非官方的立法项目建议,研究梳理媒体所反映的立法项目建议,对群众来信来访中提出的立法项目建议等要进行认真研究和梳理。在立法项目立项论证程序中,该机构只有坚持立法为民,客观反映人民意愿的方向,才能够主导立法项目的立项工作,克服部门主导下的立法部门化趋向。

因此,法制工作委员会在编制立法规划之前,必须对立法项目是否能够反映人民意志,先行进行调研并广泛征求各方面的意见和建议。对立法规划进行评估的重要目的之一就是研究立法规划在反映人民意志方面达到了什么样的水平。法制工作委员会的工作成效直接决定着人大常委会的工作成效,因此,人大常委会必须加强对该机构的监督和领导。在完善立法规划的编制程序中,应着重考虑两个工作要点。其一是进一步细化立法规划公布前的公示与征求公众意见以及召开专家论证会的程序,如此,可以有效地提升立法规划反映人民意志的水平,这实际上也为立法规划的顺利执行提供了保障。其二是完善人大内部的控制程序。法制工作委员会在本质上不是代议制机关,而是人大常委会内部的一个主要由非人大代表构成的具有行政性质的机构,人大常委会内部的批准和监督程序需要进一步细化和完善。如此才能实现立法规划拟订的内部控制,以防止法制工作委员会的工作失误演化为人大常委会的失误。

2.提前介入起草工作的程序

立法法》第53条规定,全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作。此处所言的“有关方面的法律草案起草工作”在实践中主要指国务院各部门负责的法律草案起草工作。作为代表全国人大常委会提前介入起草工作的专门委员会或常委会工作机构必须在起草部门的配合下充分收集和掌握相关资料,了解法律草案所要解决的社会问题的实际情况,在完成立法机关与草案起草机关信息对等的前提下,深入地研究法律草案中关于公民权利与义务的条款以及关于法律实施机关的权力与责任条款在设置上是否明显存在只重视公民的义务,而轻视公民的权利,只重视实施机关的权力,而忽略或淡化其责任的情况。在立法中,人民的意愿或意志只有具体到设定权利与义务、权力与责任的法律草案条款的层面上才具有现实的意义。宪法与法律委员会或法制工作委员会需要紧紧围绕对公民的权利或义务构成影响的草案内容有针对性地进行调研、召开立法论证会或立法座谈会,如此聚合民意,会收到事半功倍的效果。立法机关在细化提前介入程序时,应当明确具体的介入方法,如此不仅可以提高介入工作的效果,也为对介入效果的评价提供依据。

3.全国人大代表参与立法的程序

代表作为连结代议制机关与人民之间的纽带,在立法中发挥着十分重要的民意汇集与传输的作用。[10]人大代表除了拥有出席本级人民代表大会会议,参加审议各项议案、报告和其他议题,发表意见的权利,还拥有(在联名的情况下)向本级人大提出法律案的权利。这些权利的行使效果受到人大会议次数少以及会期比较短的限制。在我国国家立法权的行使中,全国人大常委会发挥着核心的作用,因此人大代表在人大常委会的立法实践中是否能够发挥作用,是检验人大代表之代表民意功能的一个非常重要的方面。《立法法》第16条第二款规定,常务委员会审议法律案,应当通过多种形式征求全国人民代表大会代表的意见,并将有关情况予以反馈;专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研,可以邀请有关的全国人民代表大会代表参加。《立法法》第28条第二款规定,常务委员会会议审议法律案时,应当邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议。从这些条款可以看出,人大代表参与立法活动已经不再局限于向本级人大提出法律案以及在本级大会期间的审议和提出意见的范围,而是延伸到法律案进入大会审议前的阶段,甚至也延伸到人大常委会审议法律案的程序中。在这些程序中人大代表对法律案发表意见,对于提升法律案反映人民意志的水平无疑是非常重要的。十八届四中全会提出:“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,增加人大代表列席人大常委会会议人数,更大地发挥人大代表参与起草和修改法律作用。”由于人大代表数量很大,人大常委会在审议法律案时没有必要、也不可能邀请所有的人大代表,那么,它是按照什么标准来确定“有关的全国人民代表大会代表”的呢?人大常委会是从专业的角度还是反映民意的角度来选择列席会议的人大代表的呢?列席会议的人大代表只能被动地听取常委会会议中的各种报告和讨论,还是可以主动地、自由地发表个人见解?人大常委会在要求人大代表列席会议时,虽未言明其选择代表的标准,但从以往的实践中亦可以发现一些有益的线索。总的说来,所邀请的人大代表与所列席的会议所审议的议题存在着不同形式的关联性:“一是曾经就会议审议的议题提出过建议、批评、意见或议案的代表;二是会议审议的议题相关领域的代表;三是主动联系人大常委会希望列席会议的代表;四是参与过相关议题的专题调研、集中视察,或者相关领域的常委会组成人员负责联系的代表。”[11]从上述实践看,人大常委会在选择列席会议的代表时,其参照的更多的还是专业性标准。能够对特定议题提出议案或者批评、意见和建议的代表一般来说对该领域的事项与存在的问题比较熟悉、甚至进行过非常深入的研究,而那些与会议审议的议题相关领域的代表往往都是在领域长期工作的专家,具有丰富的实践经验和理论造诣。另外,参与过相关议题的专题调研、集中视察或者执法检查的代表一般都掌握相关议题的经验材料,他们列席会议一定会言之有据,对提高立法质量具有直接的影响。至于主动要求列席会议的代表和常委会组成人员负责联系的代表,无论是自荐还是他荐都应该是有根据的,而这个根据应该同样是经验和专业方面的优势。由于人大代表主要的功能是忠实地反映民意,因此,人大常委会无论是邀请人大代表发表意见或参与调研活动,在维系原有以专业或实践经验作为选择代表的标准外,应更加重视从有利于民意性信息输入的角度选择。

4.法律案的听证程序

立法法》第36条第3款规定,法律案

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1280944      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多