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【期刊名称】 《河北法学》
南非宪法法院的“合理性审查标准”介评
【英文标题】 Commentary on Reasonableness Test Standard in the South African Constitutional Court
【作者】 张雪莲
【作者单位】 东南大学 Law School,Southeast University
【分类】 宪法学【中文关键词】 南非;社会权;合理性
【英文关键词】 South Africa;social rights;reasonableness
【文章编码】 1002—3933(2008)10—0163—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 11
【页码】 163
【摘要】

“合理性审查标准”是南非宪法法院对政府积极义务进行审查的主要标准,是在宪法法院的判例中形成并逐渐发展起来的。“合理性审查标准”的采用,使宪法法院可以在不侵入立法和行政功能、不与政治部门发生直接冲突的情况下,实现对社会权一定程度的保护。但是,宪法法院对“合理性”的过分关注也制约了法院对政府积极义务审查的范围和程度.对社会权的保护产生了一些不利影响。

【英文摘要】

The reasonableness test is a scrutiny standard,according to which to decide whether or not failures in meeting the positive duties imposed by social fights can be justified.It has been developed through the cases of the Constitutional Court.The Constitutional Curt can enforce social rights without intruding into legislative and utive functions and without direct confrontation with the political branches.However,the Court’s enamorment with reasonableness has a limitation to the degree and extent to which the positive duties are scrutinized and has an adverse impact on social rights protion.

【全文】法宝引证码CLI.A.1117209    
  
  

当法院对政府实现社会权的积极义务进行审查时,必然要对政府的政策和实践做出直接的评价,以决定这些政策和实践对实现社会权是否是充分的。但是,法院在进行这种审查时又受到自身能力和民主合法性的制约。两者之间的矛盾是法院审理这类案件必须解决的问题。南非宪法第26(2)和27(2)为政府施加的积极义务受到“合理性”、“可获得的资源”和“逐步实现”等条件的限制。宪法法院把这些限制性规定称为社会权的“内在限制条款”,并在此基础上发展出了“合理性审查标准”。“合理性审查标准”主要适用于对政府积极义务进行的审查,是在不与权力分立原则冲突的前提下保护社会权的一种现实选择。它的形成和发展都是在宪法法院的判例中实现的。到目前为止,南非宪法法院已审理了四起直接涉及宪法社会权的案件,正是在这四起案件中宪法法院发展出了它的“合理性审查标准”。

一、“合理性审查标准”的形成

(一)对“合理性”的初步理解:Soobramoney案

南非宪法生效的第二年,南非宪法法院审理了第一起社会权案件Soobramoney v.Minister of Health,Kwa Zulu Natal案(以下称为Soobramoney案)[1]。该案上诉人是一位无法治愈的慢性肾衰竭患者,通过肾透析可以延长他的生命。但是公立医院拒绝为他提供这种治疗,因为根据医院的资源分配政策,医院仅向那些能治愈的急性肾衰竭患者提供肾透析。申诉人主张医院的资源分配政策侵犯了他受宪法第27(3)保护的“不被拒绝紧急医疗的权利”,并认为“紧急医疗”包含了为延长慢性病患者生命而进行的治疗。法院驳回了上诉人的主张,并指出上诉人对“紧急医疗”的解释会导致优先考虑晚期患者的治疗而忽视对没有生命威胁的患者的治疗。在排除了第27(3)后,法院适用了第27(1)和27(2)的规定,主要考虑医院政策的合理性和资源的可获得性。并在判决中指出:决定哪些需要应当首先被考虑的优先性问题属于政治部门的权限。法院不应干涉政治部门和医院当局基于良好意愿做出的合理决定[2]。法院不愿审查政治部门的决定,表明法院对政治部门持妥协和退让的立场,这和法院对自身权限和权力分立原则的保守理解有关。

在本案中,法院对宪法第27(2)要求的“合理性”的解释是非常宽松的。只要医院的资源分配政策是出于“良好的意愿”,就不能被认为是不合理的。而法院的任务则被局限于考虑:医院拒绝为申诉人提供治疗是否没有侵犯申诉人的接受健康医疗服务的权利。尽管如此,本案还是有一定的积极意义的。法院通过“合理性标准”的适用,至少表明了对政治部门的社会政策进行某种程度审查的意愿,并暗示不合理、不真诚的政策是禁不起宪法审查的。

(二)“合理性审查标准”的确立:Grootboom案的贡献

对“合理性审查标准”的形成更有意义的是稍后发生的Government of the Republic of South Africa and Others v.(Grootboom and Others案(以下称Grootboom案)[3]。在该案中法院对“合理性”做了更详细、更具体的阐述。案件的被告是一群被从他们非法居住的土地上驱逐出去而变得无家可归的人。他们成功地从高等法院获得一项司法命令,要求政府为他们提供临时的充足住房,直到省政府制定住房计划为他们提供永久住房。高等法院认为政府侵犯的是被告受宪法第28(1)保护的“儿童住房权”。但是,宪法法院推翻了高等法院的判决,认为受到侵犯的是宪法第26条规定的“获得充足住房的权利”。法院认为本案的关键在于判断政府为实现宪法第26条规定的权利所采取的措施是否是合理的。

为了判断一项目的在于保证社会权逐步实现的立法或政策的合理性,法院提出了如下标准:首先,立法或政策在可获得的资源限度内必须是充分的,以便于权利的逐步实现;其次,立法或政策必须是全面的、协调的、平衡的和灵活的,必须把责任分配给政府内不同层级的机构,必须考虑处于危急状态的人群的急迫需要,不能排除任何社会组成部分,尤其是处于不利地位的人群;第三,政府必须为立法或政策的实施提供必要的资源;第四,立法或政策不仅应合理地被设计,也应合理地被实施,“没有得到合理实施的合理计划不能被视为政府已经履行了它的积极义务。”[4]本案中法院认定政府的住房计划没有达到“合理性标准”,主要是因为住房计划没有满足不利人群的急迫需要。

与Soobramoney案相比,Grootboom案确立的“合理性标准”对政府行为提出了更明确和更高的要求。其中最值得注意的是法院根据个人的经济地位来区别政府的积极义务,而这种区别在Grootboom案中是至关重要的。法院指出:在那些负担得起住房(即使仅仅是最基本的充足住房)的人和无力负担住房的人之间存在着不同。对于那些能负担得起充足住房的人,政府的主要义务是提供获得住房的机会、建立法律框架为公民自建住房提供便利。对于那些无力为自己提供住房的人而言,更重要的则是发展的问题和社会福利的问题。政府政策必须考虑这两类人群,贫困人群处于不利的地位,他们的需要值得特别关注[5]。如果一项立法或政策忽略了那些最急迫需要帮助的人群,即使立法或政策是出于良好的意愿,也无法通过“合理性审查”。

二、“合理性审查标准”的发展菊花碎了一地

(一)TAC案对“合理性审查标准”的发展

Grootboom案的判决对“合理性审查标准”的形成做出了重大的贡献,但这并不是该标准发展的最后阶段。2002年发生的Minister of Health v.Treatment Action Campaign案(以下称TAC案)[6]在Grootboom案的基础上又前进了一步。本案涉及南非政府对当时正流行的AIDS疫情的反应。世界卫生组织推荐了一种名叫Nevirapine的药物来阻止HIV的母婴传播,但是南非政府以该药物有危害性副作用为理由拒绝把药物分配给公共医疗机构。即使在药物的安全性和功效已经得到肯定的情况下,政府仍然仅实行了一项“实验性分配计划”,将药物的使用限于每省的两个公共医疗中心。一个爱滋病的拥护者组织TAC在法院提起诉讼,主张政府拒绝将Nevirapine分配给其他的公共医疗机构的“实验性分配计划”是不合理的,构成对HIV阳性孕妇健康医疗权的侵犯。

宪法法院在对政府的“实验性分配计划”的合理性进行审查时,采用了它在Grootboom案中确立的标准。承认“本案涉及那些无力负担医疗服务的人群”,并注意到在能负担医疗服务的人和无力负担医疗服务的人之间存在区别。法院在判决书中认定,政府采取的阻止HIV在母婴之间传播的措施是不合理的,因为这些措施没有满足那些没有机会进入提供Nevirapine的医疗机构的母亲和新生儿的需要。分配计划作为一个整体是不全面,也是不灵活的。法院要求政府为在公共医疗机构的HIV阳性孕妇提供Nevirapine并满足她们的要求。另外,法院要求政府纠正现有计划,制定一个有效的、全面的、全国性的计划来阻止或减少HIV在母婴之间的传播。

TAC案判决的最大贡献在于驳回了政府对法院发布强制性命令的权力的质疑。尽管法院承认它不适合发布会引起复杂社会结果的命令,法院在处理社会权方面的作用是有限的,即仅限于要求政府采取措施履行它的宪法义务,并对这些措施进行合理性审查。但是法院认为,尊重、保护、促进和实现权利法案中的权利是政府负有的宪法义务。当政府政策受到挑战时,法院必须审查政府采取的政策是否已经履行了宪法义务。法院坚持认为根据宪法的授权,法院有权根据案件的情况、被侵犯的权利的性质和程度向政府发出强制性命令,政府有执行法院命令的宪法义务,而无论这些命令是否影响了政府的政策。但是法院也强调法院命令并不排除政府可以选择采取更合适的措施。

很明显,尽管法院在本案中采用的审查标准在形式上和(Grootboom案中法院采用的标准是一样的,但是实际上,在两个案件中法院对“合理性”的解释是不同的。与Grootboom案相比,本案中法院对政府行为的审查更加严格,法院对政府做出了更明确、更具体的指令。法院判决不是宣示性的,而是强制性的。

(二)Khosa案对“合理性审查标准”的发展

Khosa案[7]是宪法法院最近审理的一起社会权案件。该案的申诉人是居住在南非的非南非籍永久居民(以下称永久居民),他们向法院挑战南非立法中限制向永久居民提供社会援助的规定。宪法法院在该案的判决中发展了“合理性审查标准”。法院认为宪法保护每个人获得社会保障的权利,不仅包括南非公民,也包括那些合法定居在南非的永久居民。法院承认权利是相互依赖、彼此联系的,宪法第9条保护的平等权被暗含在第27条的社会保障权中。当其他宪法权利被暗含在一项社会权中时,那么该项宪法权利对于评价政府为实现社会权而采取的措施的合理性时就有十分重要的意义。因此,在对社会保障立法是否符合第27(2)要求的“合理性”进行审查时,法院充分考虑了立法排除对永久居民的影响。法院认为,由于永久居民已经成为南非社会的一部分,把他们从国家的立法框架中排除出去构成了宪法禁止的不公正歧视,是不合理的。因为向每个居住在南非的永久居民提供社会援助的重要性以及社会援助对他们生命和尊严的影响已经远远超过了政府对财政和移民政策的考虑。

本案的一个基本问题是:在对政府政策的合理性进行审查时,是适用宪法第27(2)的内在限制条款,还是适用第36(1)的一般限制条款,对此法院没有做出明确的表示。法院的多数意见认为,即使适用27(2)和36(1)可能对“合理性”有不同的要求,但是就本案而言,立法对永久居民的排除即使在宪法第36条的严格标准下也是不合理的。因此,宪法第36(1)的比例审查标准在多大程度上适用于社会权案件还是不确定的。尽管如此,与Grootboom案和TAC案相比,法院适用的审查标准更严格,更类似于“比例审查标准”。在该案中,法院衡量了立法排除对永久居民的尊严的影响和政府的立法目的,并认为那些被排除的永久居民的基本生存利益应优先于立法目的。因此,在本案中促使法院采用更严格的审查标准的最重要的因素,是立法排除对永久居民的尊严会产生严重的影响,他们会因无法维持自己的生活而不得不求助于其他人,从而使他们处于接受施舍的地位。

从“合理性审查标准”的发展过程我们可以清楚地看到:“合理性审查标准”是一个变化着的审查标准。在Soobramoney案中,法院在对政府没有为上诉人提供肾透析的决定进行审查时,适用了一个“基本合理和良好意愿”的审查标准;在Grootbroom案和TAC案中,法院采用了更严格的“手段一目的”审查标准;在Khosa案中,法院在前两个案件的基础上更进一步,采用了类似于“比例性审查”的更为严格的审查标准。宪法法院对“合理性标准”的解释从宽松逐渐转向严格,增加了对南非社会弱势群体和处于不利地位的人群的社会权的保护力度。至于哪些因素决定审查标准的严格程度,法院并没有做出明确的解释。但是,从上述案件中我们至少可以看到:申诉人的社会地位、申诉人权利被剥夺的程度、权利侵犯对申诉人尊严的影响、案件涉及政

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Danie Brand and Christof Heyns.Social.economic rights in South Africa(M).Pretoria University Law Press.2005.P.27.

{2}Anashri Pillay.In defence of reasonableness:Giving effect to socio-economic fights(J).ESR Review,2007,(4).来自北大法宝

{3}黄金荣.司法保障经济和社会权利的可能性与限度——南非宪法法院格鲁特布姆案评析(J).环球法律评论,2006,(1):68.

{4}Marius Pieterse.Possibilities and Pitfalls in the Domestic Enforcement of Social Rights:Contemplating the South African Experience(J).Human Rights Quarterly 26(2004).

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