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【期刊名称】 《现代法学》
我国金融监管制度供给过剩的法经济学分析
【英文标题】 Law and Economics Analysis of the Oversupply of Financial Regulatory System in China
【作者】 王煜宇【作者单位】 西南政法大学
【分类】 法律经济学
【中文关键词】 金融监管制度;供给过剩;法经济学;市场化;成本收益
【英文关键词】 financial regulatory System; oversupply; law and economics; marketization; cost-benefit
【文章编码】 1001-2397(2014)05-0061-09
【文献标识码】 A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.06
【期刊年份】 2014年【期号】 5
【页码】 61
【摘要】 中国金融监管存在显著的制度供给过剩。金融监管制度供给过剩会增加交易成本,不符合效率原则。从法经济学的角度分析,中国金融监管制度供给过剩的原因在于金融监管供给与需求不匹配、权力监管模式下监管机关的粗放型制度供给以及金融监管的行政化。改变金融监管制度供给过剩的状况,应当引入金融监管的成本收益理念和问责机制,将金融监管由权力监管向市场化监管转变,并合理处理金融创新与金融监管的关系。
【英文摘要】 A significant oversupply of financial regulation System exists in China. The oversupply of System increases transaction costs, which is not in conformity with the principle of efficiency. From the perspective of law and economics, the oversupply of System results from the unbalance between supply and demand of financial regulation, extensive System supply under the authority regulation mode, as well as excessive intervention for the financial market and administrative regulation. To change the present Situation of the oversupply, the cost-benefit concept of financial regulation and the accountability mechanism should be introduced to shift the financial regulation from authority supervision to market supervision. Additionally, the relationship between the financial innovation and financial regulation should be reasonably handled.
【全文】法宝引证码CLI.A.1195115    
  一、问题的提出
  金融监管制度供给理论是以制度供给为重点的制度变迁与创新理论的重要内容。从制度供给角度看,新制度经济学认为制度供给主要依赖于创新主体的形成及其相互间的协调与共同努力[1]、知识基础与创新成本、社会各既得利益集团的权力结构或力量对比等因素,除此之外,还必须考虑到诸如统治精英或上层决策者的政治经济成本收益在制度变迁中的重要作用。[2]在这一背景下,社会利益集团权力结构的力量对比及其制度供给的成本收益比较成为制度供给的前提条件,制度供给不再仅仅是一个需求诱致的过程,而是一个强制性的过程。这种制度供给的主要表现形式为:外在行为规则、程序性规则和具有特定目的的专门指令。中国金融监管制度供给无疑符合上述特征。由全国人大及其常委会、国务院、金融监管部门(一行三会)颁布金融法律法规是中国金融监管制度供给的主要方式。
  根据梯伯特(Teaboat)定理[3],金融监管制度供给必须与监管机关所监管的资本偏好相匹配,必须因需而供。由于政府对金融监管资源的分配与金融市场对监管制度的需求相去甚远,强制性金融监管制度供给会造成不必要的监管(监管过度)即供给过剩问题,这一问题在我国现行金融法律制度体系中显得尤为突出。以金融机构监管制度供给为例,在市场准入方面,除了通过《商业银行法》进行规制外,还通过《主办银行管理暂行办法》、《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定?、《村镇银行管理暂行规定》、《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》等20多部规章从注册资本、净资产率、高级管理人员资格、税前营业收入、现金流量、法人治理结构等多方面进行重复规制[4];在具体业务如负债业务经营上,除了《银行业监督管理法》18条、第19条,《商业银行法》第3章的原则性规定外,国务院还在《储蓄管理条例》、《个人存款账户实名制规定》、《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施》等行政法规中进行了详细规范;此外,中国人民银行(以下简称人民银行)和银行业监督管理委员会(以下简称银监会)还通过《人民币单位存款管理办法》、《通知存款管理办法》、《教育储蓄管理办法》等名目繁多的部门规章对其加以管制。金融监管制度供给过剩增加交易成本,不符合效率原则。金融监管机构在没有能力采取针对性监管的情况下,通过加大监管资源的投放,供给大量可能本不需要的监管制度来实现金融市场的安全与稳定,会给金融市场带来诸如监管资源配置劣化、监管资源供非所求和监管成本加大等危害,浪费金融监管资源,并且更易滋生权力寻租和腐败。
  对于金融监管制度供给过剩,我国学者主要研究其制度变迁、理论逻辑和抽象问题[5],很少结合我国现有的金融法律法规进行实证分析。因此,有必要在金融监管制度供给理论研究的基础上,结合我国现有金融法律法规体系,从法经济学角度解释金融监管制度供给过剩的现象,为提高我国金融监管制度供给效率和完善我国金融监管法律体系提供有益借鉴。
  二、金融监管制度供给过剩的法经济学分析
  金融监管制度供给过剩的根本原因在于监管制度的供给不是由金融市择的需要决定,而是由政府根据自己对金融市场的判断予以制度资源投放这种间接性强制性的制度投放模式,导致在政府决策的过程中,政府的倾斜性保护、监管机构的部门利益、监管机构但求无过的监管心态以及权力寻租等因素都会对制度供给造成影响,形成监管制度供给过剩。本文主要从非需求导向型的监管模式、权力监管模式下粗放型的制度供给和金融监管行政化三个方面进行分析和说明。
  (一)非需求导向型的监管模式
  对金融市场来说,政府对其发展的最大贡献就是为市场供给制度基础,最大的损害则是对市场进行任意干预和不适当的管制{1}。供给一需求分析是对金融监管制度进行经济分析的基本方法。[6]金融监管的制度需求,主要来源有监管对象的高风险性,信息不完全、不对称,以及自然垄断和外部性等,其监管的目的在于防范金融风险,保障金融安全,矫正市场失灵,提高资源配置效率。金融监管的制度供给,主要来源有三个方面:一是源于长期的积累;二是源于某一重大的突发事件;三是源于政府对监管制度供给的认识和分析。金融监管制度的供求关系最理想的状态应该是监管制度均衡,即每一方都同时达到价值最大化而趋于持久存在的相互作用形式{2}。金融监管制度供求关系可以根据经济学中一般产品市场的供求均衡模型,构建其供求均衡模型,如图1所示。
  (图略)
  图1:金融监管制度的供求均衡
  在图1中,纵轴C表示金融监管制度的成本,横轴Q表示金融监管制度的数量,曲线a和曲线a'表示金融监管制度供给,曲线b和曲线b'表示金融监管制度需求。金融监管制度供给曲线由于受监管制度成本的直接约束,将随着管制成本的增加而递减,表现为曲线a'向曲线a的移动;金融监管制度需求曲线只受管制成本的弱约束,随着管制数量的增加而上升,表现为曲线b向b'的移动。金融监管制度的供给曲线a和需求曲线b在D点达到均衡,表明政府面对金融监管制度需求,在可承受的监管制度成本时提供合理的监管制度供给。在D 点的左侧,金融监管制度的供给大于需求,表明监管制度供给过剩,需要放松监管,甚至取消部分监管,以实现供求均衡;在D点的右侧,金融监管制度的需求大于供给,表示政府未能满足部分金融监管制度的需求,这就要求政府积极创造条件,提供相应的监管制度,从而使金融监管制度供求趋于均衡。
  金融监管制度供求市场与一般商品市场不同,一般商品市场上市场主体会同时作用于供求双方而自动实现供求均衡,而在金融监管制度供求市场上,由于监管制度成本对监管制度需求的调节作用较弱,金融监管制度供求均衡主要通过政府单方面调节金融监管制度供给来实现,政府在实现金融监管制度供求均衡中具有主动地位和核心作用{3}。我国的金融监管制度主要是按照公共利益理论[7]设计,这导致我国的金融监管部门拥有相当高的监管权力。我国金融监管制度供给模式为政府主导型强制性制度变迁,这直接决定和影响了我国金融监管制度供给的内容架构。
  一方面,我国政府主导型的金融监管制度供给模式偏重于对金融机构的制度供给,而缺少对金融市场基础制度和其他金融市场参与者(如投资者和债权人)的制度供给。以农村金融监管为例,1979年以来,监管制度供给主要集中于对农业银行、农业发展银行、农村信用合作社、农村合作基金会、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司等农村金融机构的反复调整上[8],制度供给以新设、合并、撤销农村金融机构以及不断变更农村金融机构的性质定位与经营范围为主,针对农村金融市场培育和农村金融需求主体的制度供给长期缺位{4}。另一方面,非需求导向型监管制度供给模式下金融监管制度供给过剩的重要表现,是政府对金融微观业务的过度干预。例如,在商业银行信贷业务方面,除了在《贷款通则》、《贷款风险分类指引》、《商业银行贷款损失准备管理办法》、《商业银行并购贷款风险管理指引》等13部规范性文件中进行综合性规范外,还区分对公授信、对私授信、不良资产三个方面,在《商业银行授权、授信管理暂行办法》、《银行开展小企业授信工作指导意见》、《汽车贷款管理办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》、《金融企业呆账准备提取管理办法》、《金融企业呆账核销管理办法》等35部规范性文件中进行了极为详细的规定。非需求导向型金融监管模式下金融监管制度供给过剩将加剧监管寻租与监管套利,影响金融市场运行效率,积聚金融风险。
  (二)权力监管模式下粗放型的制度供给
  稀缺资源的种类和分布状况、行政权力的有效使用影响着财富的创造{5}。金融监管作为一种法律行为,也应该为社会创造更多的财富。波斯纳认为,所谓“财富”是指一切有形无形的物品与服务之总和,并通过出价和要价来进行衡量{6}。采用成本收益法对金融监管制度供给进行分析,有利于掌握政府监管制度供给对财富创造情况的影响。从金融监管制度的供给角度来考虑,应当提供何种监管制度,提供的先后顺序,都是减少监管制度成本以获得最大化的监管制度效益的选择问题。我们在建立法治社会的过程中,必须注重对法律目标效果的科学预期,决不能为了满足社会一时之目的而目光短浅地追求齐全完备的法律监管制度{7}。
  金融监管制度供给是一项复杂的社会工程,成本高昂{8}。金融监管制度供给需要进行广泛的调查研究工作,征求相关利益主体的意见,再以座谈会、论证会、听证会等多种形式征求公众的意见,作为修改草案的依据。此外,金融监管制度在被落实的过程中,还会支付大量的宣传成本,需要大量的人力、物力和财力的支持。根据银监会2012年的部门决算报告,银监会2012年度的各项支出合计为502837.64万元,其中,金融监管事务支出合计为475009.34万元,占总支出的94.47%。无论是金融监管支出的绝对数,还是相对数,都可以看出金融监管的成本极为高昂。同时,金融监管制度的效益主要表现在金融监管制度实施后对资源配置的优化以及为社会所创造的财富方面。符合市场需求的金融监管制度能够减少金融消费者的支出、金融机构的交易成本,但是不符合市场需求的金融监管制度,不仅有高昂的制度供给成本,而且会造成金融机构运行成本的增加。
  在传统的合规性监管体制下,金融监管的成本容易被人忽略,或者高估监管收益而低估监管成本{9}。这使得金融监管制度供给过剩不容易引起人们的警觉。目前,我国金融监管资源的分配由权力机关把握,在某些情况下,金融市场正常的风险波动会被夸大并认为监管出现漏洞。此时,在消费者的施压、学界的怂恿和上级机关责任追究的多重压力之下,监管机关就会盲目强化监管机制,过度设置不必要的监管制度。例如,《商业银行法》50条规定:“商业银行办理业务,提供服务,按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工,分别会同国务院价格主管部门制定。”作为市场主体,商业银行收费项目和标准应当由其自主决定,让银行通过服务水平的竞争获得市场份额,而不应当由人民银行或银监会制定,以免造成银行间因为固定的收费水平而没有提高业务创新的动力,因此,该条规定是金融监管制度供给过剩的表现。整体而言,这些制度往往有着“重局部、轻全局”的色彩,缺乏法律智慧,造成金融监管机制的结构性失调。而且,人们往往沉浸在这些监管制度所能带来的“胜利”之中,无视“杀鸡用牛刀”的资源浪费。
  粗放型制度供给忽视了监管的内在规定性或技术合理性{10}。基于此,一些监管制度的设置或者因为偏离了监管目标而形成不必要的制度供给,例如,《商业银行法》34条规定:商业银行根据国民经济和社会发展的需要,在国家产业政策指导下开展贷款业务;《储蓄管理条例》22条规定:储蓄存款利率由中国人民银行拟订,经国务院批准后公布,或由国务院授权中国人民银行制定、公布。在上述条款中,直接规定商业银行对国家产业政策的顺应和人民银行拟订储蓄存款利率问题是否必要,值得考虑。既然商业银行已被定位为商业公司,那么其对外授信与确定利率应该立足于商业目标{11}。另外,一些监管制度因为与其他制度相互冲突或简单重复而在制度运行中产生内部损耗。例如,1996年6月发布的《贷款通则》4条、第13条、第29条第1款、第63条、第69条等条款就与《商业银行法》的有关条款重复;1997年的《支付结算办法》也大量重复《票据法》、《票据管理法》、《

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【注释】                                                                                                     
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