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【期刊名称】 《法学评论》
论科技体制改革与法律手段
【英文标题】 On Scientific and Tecnnical System Re form and Its Legal Means
【作者】 陈四海【分类】 科技法学
【期刊年份】 1987年【期号】 4
【页码】 16
【全文】法宝引证码CLI.A.122354    
  法律是改革的伴侣,任何国家要实行改革以克服自己的积贫积弱,必然要由法律来表现自己的意志。今天,科技体制改革是在相当广泛的领域和相当深刻的程度上进行的一场革命,直接关系到我国现代化建设的全局,因此,也离不开法律的协调,也需要用法律手段去创造一种有利的社会环境。
  (一)
  科技体制是个涉及多方面、多层次的庞大而复杂的体系,它包括科技管理活动体系、科学技术活动体系、科学研究活动体系以及科技事业支撑体系等几个重要组成部份。当代的科技体制,从理论上可以概括为两种不同的模型:一种是计划型。这种体制对科技研究实行从外向内、自上而下的集中权限管理,无论是科技机构、科技人员或研究课题、研究手段、研究经费都由国家统管起来,具有“刚”的特点。它便于集中力量,有利于那些需要集中人力、物力、财力的大科研项目的进行。但这种体制也存在不足:一是比较僵化,失去自我调节作用,交叉约束过大,难以流动。二是只讲纵向联系,缺乏横向联系。另一种是自由型。这是一种享有充分自治权的科技体制。在这种体制下,科学技术研究技其自身的规律发展,潜力容易发挥出来,调节灵活,易适应新情况,也利于竞争、利于人才成长,通过经济杠杆可以使科技与生产密切结合,从而体现了“柔”的特点。但是,这种体制容易使力量分散,不利于发展自主技术,一些公共性、综合性的大项目的研究,要依赖于各方的紧密配合。
  我国原有的科技体制,大体上属于计划型。这种体制的形成,有它的历史必然性。因为建国初期我们的科学技术十分落后,研究力量也异常薄弱,再加我们对社会主义制度的性质、特点也缺乏深刻、全面的理解。因此,科学体制也和整个经济体制一样,都是照搬苏联的模式建立起来的。这一体制的主要特点是:①在全国范围内,五路科研大军(中科院、高等院校、产业部门、国防系统、地方科研机构)齐头并进、自成体系。②科技机构几乎由国家或地方的行政部门进行高度集中,实行垂直型的计划和管理。③科技机构实行清一色的全民所有制,国家垄断科学研究和技术开发。④科技机构的经费由国家包下,科技成果无偿指向使用单位转让。这种体制的建立,对于尽快改变我国科学技术原有的落后面貌,促进高尖端技术(如核武器的研制、人造卫星的发射)的发展,无疑起了一定的作用。但是,由于它本身所固有的、无法通过自我调节的方式来克服的缺陷以及官僚主义、家长制作风的影响,随着现代化建设的深入发展,也就越来越不适应社会经济发展的需要,越来越成为科学技术自身发展的障碍。因此,中共中央于八五年便果断地作出决定,对科学技术体制也要进行坚决的、有步骤的改革。这次改革,实际上就是使我国单一的计划科技体制过渡到计划科技体制自由科技体制相结合的体制。我们不仅要改革拨款制度、开拓技术市场,而且要扩大科研机构自主权、增强企业技术开发能力,不仅要促进科研机构、设计机构、高等学校和企业的协作和联合,而且还要扭转科技人员不能合理流运,智力劳动得不到应有尊重的局面,造成人才辈出,人尽其才的良好环境。
  (二)
  对科技体制进行全方位的改革,必须要有行政、经济、法律手段的相互配合、相互作用。行政手段的运用要以尊重科学技术发展的客观规律为前提,这就离不开经济杠杆;经济手段的核心内容是规定各自的权责范围,而权利的实现、责任的承担,也需要法律手段去保障。但是,由于法律是一种特殊的社会规范,这又决定了法律手段在改革中能起到特殊的作用。
  第一,法律手段是党的改革政策得到贯彻实施的有力保障。
  作为改革的领导核心,共产党总要适时地制定各种政策,确定改革的方向、内容以及改革的方法、步骤。党的政策也是一种社会规范,它不仅具有指导性,而且还有约束性。但政策的约束范围是有限的,只包括党组织和党员个人,违背了它,受到的也只是党纪制裁。党外团体和群众遵守和执行政策,是出于对党的自觉拥护,而不是基于国家的强制。因此,党关于改革的政策要在实践中得到兑现,就离不开其他形式的配合,如文学艺术、道德舆论、法律等,而法律是其中最重要的形式之一。因为:法律是党的政策的定型化、条文化、规范化,有自己特定的表现形式,明确、具体地规定了人们权利和义务,告诉人们应该做什么,不应该做什么,可以做什么。这就利于人们了解改革的重要意义和内容要求,以积极的态度投入到改革之中,作改革的促进派,法律是一种国家意志,具有普遍的约束力和国家的强制性,党关于改革的政策一旦上升为法律以后,就成为任何组织和任何公民都必须严格遵守的行为准则。除此以外,从总结改革经验认识改革发展的客观要求,提出适应这种要求的政策,到总结贯彻这些政策的经验制定必要的法律、法规,再到总结实施这些文件的经验,进一步完善政策、修改过时法律、法规,补充和制定新的规定,这是政策、法律升华的过程。在这个过程中,当改革的政策发展到可以定型化为法律、法规的阶段时,就具有更为相对的稳定性。
  第二,通过法律手段的调整,可以使改革的进行更加有条不紊。
  解放三十多年来,我们曾经进行过多次不同的改革,既有成功的经验,也有失败的教训。其中一个很重要的教训就是,只注重行政手段的干预,而忽略了法律手段的协调。
  如前所述,改革离不开行政手段,但也不能因此走到另一个极端,片面强调行政手段的作用。实践已证明,行政手段在改革中的作用是有限的,如果只依靠行政干预的手段去组织改革,势必容易滋长各种官僚主义作风,导致各自为政弊端,整个改革就难以按计划、按步骤地进行。与此相反,法律却可以弥补上述不足。法律的制定是由特定的国家机关经过严格的程序进行的,对所调整的各种社会关系一般都经过严肃的、通盘的研究、论证,它的内容往往带有全局性、战略性,较大程度上克服了盲目性。此外,法律的普遍性和强制性,也要求任何人或个人不能违背,这就保证了国家的每一改革意图能在不同层次、不同领域得到兑现。
  第三,改革中形成的新体制,需要用法律形式使之规范化、制度化,从而有助于它的确立和普遍推行。
  改革是一个破旧立新的过程,在这一过程中,不仅要改变阻碍科技发展的生产关系与上层建筑的某些环节与功能,荡涤那些已经落后于形势的陋习旧俗,而且还会产生一些前所未有的新制度。因此,对改革中出现的新体制要及时地加以总结,要发布专门的法律、法规,使之上升为具有国家强制性的法律规范,例如,改革中我们开始承认技术成果的商品属性,许多地方相继开辟了技术市场,这对增强科研机构自我发展的能力和自动为经济建设服务的活力,都起到了十分积极的作用。但是,我国的技术市场应当是社会主义性质的市场,它的经营活动应与我国一切经济活动一样,都要符合社会共有经济规律和社会主义特有经济规律的要求。为了确保技术市场沿着健康的道路发展,使它的形式更趋完善,更具有中国的特色,只靠经济杠杆的作用是难以实现的,必须通过法律形式去引导、控制,要制定专门的技术市场法规,明确规定统一的协调领导机构和主管科技合同鉴证、公证、统计工作的部门,规定买、卖、中介各方的权利和义务以及成果的分配比例等。又如,随着改革的继续深入,国家垄断科研和技术开发的局面已被打破,一支被人称为科技战线“轻骑兵”的民办科技机构,正以其超脱的性质和经营特色,越来越引起人们的注目。但是,由于我们缺乏相应的法律,尽管口头上一再强调这一新生事物存在的合理性,实际上民办科技机构的法律地位也仍然得不到明确,权利和义务仍然难以实现。再有,过去我们一直片面强调就业的统一管理,科技人员和所属单位之间形成了一种僵硬的、制约性的依附关系。这种依附关系严重地妨碍了人才的竞争,导致了一种反常的现象:一方面感到人才奇缺,一方面又积压了大量人才。为了改变这种局面,这次科技体制改革就把促进科技人员合理流动作为一项重要措施。但是,由于我们没有一部专门的人才法规,各单位对“合理”二字往往作不同的理解,实践中便出现了两种情况:一是作用得不到发挥的科技人才无法自由流动,二是落后地区的科技人员要求向发达地区流动。这两情况都不利于我国科学技术事业的发展。因为在社会主义公有制下,国家利益同个人利益从根本上说是相一致的,我们既要保证劳动者的劳动自主权,也要保障国家科技、社会发展战略顺利实施,保证科技机构工作的连续性、稳定性。所以,对人才流向必须利用法律手段进行控制,使自由流动与合理流动趋向一致。
  第四,为了保证科技体制改革的顺利进行,还需要

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