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【期刊名称】 《法学评论》
论公民的“了解权”
【英文标题】 On the Citizens’Right of“Knowing”【作者】 叶必丰
【分类】 公民权利【期刊年份】 1987年
【期号】 6【页码】 39
【全文】法宝引证码CLI.A.122330    
  一、公民了解权的涵义
  “了解权”一词,是在四十年代中期,由美国新闻记者肯特·库柏(Kent Cooper)率先使用的。在当时,了解权是作为保护和扩大新闻自由的护身符在西欧各国广为袭用的。
  我们认为,了解权包含有两层含义。第一是,对于国家而言的政治上的民主权利。这是指公民有依法知道国家活动,了解国家事务和社会事务以及依法可以了解的其他事项的权利。国家机关及其工作人员有依法向公民及社会公开自己的活动的义务。这是人民主权原则的延伸,是人民积极参政的体现,是国家民主的重要内容。因为,在代议制政府下,人民的主权,主要表现为对代表的选举权和罢免权,对政府及其工作人员的监督权。这些权利的前提或条件,是公民的了解权或知情权。他需要知道国家或政府是如何活动的,官员是怎样开展工作的,才能进行有效的监督,才能正确地行使选举权和罢免权。否则,选举和罢免也只能为他人所左右,监督也成为一句空话。
  公民了解权的第二层含义,是指一种社会权利。也就是说,公民有权知道整个社会所发生的、他感兴趣的问题或情况,有权了解社会活动。美国耶鲁大学法学教授托马斯‘埃默生解释为接受由他人传送的信息资料的权利,即听、读、看等的权利(参见、谈谈当代西方宪法中的了解权,载外国法学研究、1985年第1期)。这就要求政府为公民提供信息和档案服务,建立各种信息系统以满足公民的需要。特别是随着社会的高度复杂化和日益信息化,这种服务显得日益重要和迫切。因为在现代社会里,获取和占有信息的多少,决定着财富的多少,决定着政治权利的大小和社会地位的尊卑。所以,托马斯·埃默生教授主张,各广播电视机构必须公平介绍问题讨论的各个方面,使每个观众和听众都有平等的机会接受自己所关心的信息。接受信息资料的权利,是一项绝对的权利,不受政府的任何干涉,即使人们所看所听的东西换个方式会被禁止,也依然如此。他举例一说,法律禁止色情作品,但法律绝不应禁止人们在家里阅读它。同样,法律也不应禁止人们接受来自外国的有关共产主义的信息资料(参见谈谈当代西方宪法中的了解权)。
  公民了解权的范围应该是非常广泛的,是有权了解法律所规定的国家活动和社会活动的各项情况。国家应向公民依法公开自己的活动,并向公民提供信息服务,即要立法活动公开,司法活动公开和行政活动公开,并向公民提供信息档案。我们在下文中将按次分别论迷。
  二、公民对立法活动的了解权
  在西方国家,立法活动的公开化已有较长的历史。可以说,它是和议制度同时产生和发展起米的。根据各种长期实践,国家立法活动的公开化,主要包括三个方面:第一,会议讨论公开化。立法机关是通过会议的形式活动的。因此,开会的时间、地点、议程及主要内容是应该公开的。在我国建国后的相当长一段时间内没有解决这个问题,往往只是在会议结束后才发一则消息或公报。有时,连会议代表也只是到会后才知道是参加人代会,才了解自己的使命。因此,代表在事前无法准备。毫无准备的代表,参加会议也只能是“举手”和“拍手”专家,当家作主的权利很难得到真正实现。第二,会议讨论的各种观点及其活动应该公开化。人民代表选自不同的区域,不同的行业系统要不同阶层、不同党派、不同民族、不同的性别和年龄,代表着不同的利益(当然根本利益在我国是相同的,在资本主义国家则也是不同的),必然会有不同的观点。这些都应该是公开的,选民应该有权了解、比较、分析,也便于监督自己所选出的代表是否要代表着自己的利益,是否正确地行使了他的权利。这方面,我国公民了解的还不完全,因为报导的几乎都是一致赞成“和一致通过”。虽然,这反映着我国目前人大代表的素质,但实际上也并非完全如此。在讨论时不同意见和反对意见还是有的,在表决时也有投反对票和弃权票的,只是没有在我们的广播电视,报刊杂志上公开报导而已。然而不正常的是它可以在香港和国外的报刊上报导,国内却不能。第三,会议所通过的法律和决议等,都应公布。但国家行政部门制定的行政管理法规的公布有待继续努力。
  三、公民对行政事务和社会事务的了解
  公民对行政事务的了解和对社会信息的了解,即行政活动的公开化和为公民提供信息服务,比立法公开和司法公开要晚。国家行政机关管理着庞大的国家事务和社会事务,一般是需要迅速处理的,还有关系到公民个人隐私和国家安全的问题。因此,公民对行政事务的了解是有条件的,有限制的,公民对社会信息的需求也有赖于科学技术的进步,这些都并非是轻而易举的事。第二次世界大战以后,西方国家作出了一系列法律规定。1946年,美国第七十九届国会通过了美国联邦行政程序法,规定了美国公民了解权的范围及其保障。1967年,美国公民众情很自由法,规定公民有通过各种途径要求得到必要的官方情报的权利。197。年,美国统一法律委员会又修正了《美国各州标准行政程序法》。1976年通过《阳光下的政府法》,规定行政机关、各种委员会的会议,除符合法定保密条件者之外,必须公开,允许公民观察。1978年,美国国会又修改通过了《美国联邦行政程序法》。在芬兰,1951年公布了《文件公开法》。在日本,1969年11月26日的判决中也确认了公民的了解权。1978年,法国也通过了行政和公众关系法,规定除法定保密文件外,公民有权查阅行政程序中的各种文件。1981年,日本又通过了《情报公开权利宣言》,把了解权列为公民固有的权利。这些法律一般都规定行政公开化不仅适用于行政机关,而且适用于国家经营的或国家控制的企事业单位,明确规定了公民可以了解的范围及程序,限制了“机密”的范围,还规定公民依法有权了解的行政档案被行政当局封锁时,’可依法提起行政诉讼。
  在我国,十一届三中全会以后的民主化进程,实际上也是国家活动公开化的过程,是公民的了解权得以逐步实现并扩大的趋势。一些重要的法律、法规得到了公布,国家机关及其领导人的活动逐渐得到比较详细、客观的报导,有的领导人还公开了自己的电话。国家和地方开放了一批档案。国家科委发布了我国第一部“白皮书”,即科技白皮书。最近,全国人大常委会对破产法草案的审议及各种不同意见,也得到了公开的报导。随着政治体制改革的开展,国务政务活动公开化,也被及时地提了出来。虽然,我国目前还存在着不公开的“内部规定”太多,“机密”范围不确定,某些行政活动神秘化等影响公民了解权的因素,但从发展趋

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