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【期刊名称】 《人权》
破解生存权困境的中国方案
【副标题】 从新中国70年社会救助政策的演变切入【作者】 贾玉娇
【作者单位】 吉林大学哲学社会学院、吉林大学人权研究中心{教授,社会学博士}
【分类】 民政和社会保障事业管理法【中文关键词】 生存权;社会救助;中国方案;中国优势
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 76
【摘要】

保障全体社会成员获得与时代共同进步的生存权是一项世界性难题。中国凭借坚实有力的体制保障和因时而动的政策体系,在破解生存权全覆盖和与时俱进的难题上提供了中国经验。社会救助政策作为中国生存权制度保障体系中的基本组成部分,是实现使所有人获得生存权的基本制度安排,基于中国特色社会主义建设历程与政治、经济、社会发展水平不断调整政策结构与内涵,突破西方生存权底线保障困境,体现了中国的道路优势、理论优势、制度优势与文化优势。

【英文摘要】

It is a worldwide problem to ensure that all members of society obtain the right to survival with the common progress of the times. Relying on solid institutional guarantees and a policy system that varies with the times,China has made its own experience in solving the difficulty of ensuring the full coverage of the right to survival and keeping pace with the times. The social assistance policy,as the basic component of China's institutional security system in terms of the right to survival,is the basic institutional arrangement to realize the right to survival for all,accompanied with the course of building socialism with Chinese characteristics and the constant adjustment of the structure and connotation of policies in the level of political,economic and social development,breaking through the plight of guaranteeing the bottom line of the right to survival in the West,which embodies the advantages of China's road of development,theory,institution and culture.

【全文】法宝引证码CLI.A.1279266    
  
  

习近平主席在纪念《世界人权宣言》发表70周年座谈会的贺信中指出,人民幸福生活是最大的人权,奉行以人民为中心的人权理念,把生存权、发展权作为首要的基本人权。[1]习近平总书记的讲话不仅是站在世界上最大的发展中国家的立场对人权发展理念的倡导,更是立足于近百年来中国共产党领导中国人民革命与开展国家建设的宏伟历程,对中国人权事业发展的凝练表达,深刻揭示出中国共产党始终以实现全体人民过上美好生活为革命初心、为矢志不渝的建设追求,阐释出中国共产党带领全国人民开创的中国特色社会主义建设事业的人权实现本质,向世界显示出中国人权事业发展的成绩与优势,为世界人权事业发展提交中国方案,具有重大的世界意义。

生存权在人权体系中具有基础性意义。这一基础权利的理论生命已经一百余岁了,但是让所有人真实享受该权利的制度生命始于第二次世界大战之后。在这半个多世纪以来,保障全体社会成员获得与时代同步的生存权成为一项世界性难题。凭借坚实有力的体制保障和因时而动的政策体系,中国在破解生存权全覆盖和与时俱进的难题上提供了中国经验。社会救助政策作为新中国成立后中国国家治理制度体系的一部分,是实现使所有人获得生存权的基本制度安排,基于中国特色社会主义建设历程与政治、经济、社会发展水平不断调整政策结构与内涵,对实现中国人民生存权、发展权具有重要意义。

一、西方生存权的困境

(一)何为生存权

生存权于1886年由安东·门格尔首次提出,是资产阶级思想家对马克思人权观的回应与再表达。马克思解析出资本的生命密码,揭示出资本主义政治经济体制下人对物的依赖,以及人只有转换为“物”才能获得维持生存所需的资源,阐释出资本主义生存权的商品化前提,即人只有能够成为劳动力这一特殊商品,才能获得生存权。因此,必须彻底打破资产阶级革命运动时期所宣扬的人权观。在此背景下,门格尔创新了资本主义人权理论,指出劳动权、劳动收益权和生存权是造成新一代人权——经济基本权的基础。该观点的提出挑战了传统以自由权为核心的人权观,掀起了人权理论的重大变革。[2]门格尔认为,与其他人权相比,生存权具有优先地位。其意涵不仅包括生命权这一自然权,还规定了以保障尊严权为要旨的社会财富分配原则,即国家制定一般的客观标准,使每一个人都能获得与其生存条件相适应的社会财富基本份额。[3]同时,社会成员有权向国家提出此方面的主张。由门格尔的生存权定义可知,生存权已经超越了自然权范畴,并具有社会权意义,从而形成被证明的张力空间。

西方资本主义形塑出的张力空间在20世纪30年代逐渐趋于定型。通过审视西方各国的生存权,形成了以下几方面的通说:进一步强调生存权的尊严维度,这是生存权维度的一次重大发展,成为西方国家财产分配的价值基础;同时突出生存权的积极维度,将劳动作为实现生存权的一般手段。从一些西方国家的制度做法上看,均将就业促进作为生存权的基本保障措施,对那些无法通过就业解决生存问题的成员给予社会救助政策的兜底;在生存权中注入发展维度,在纵向上提倡生存保障线与经济社会快速发展相适应,在横向上将生存权内容扩展到环境、健康与和平等更加宏大的范畴;更加强调国家在生存权保障中的责任与所提供保障的形式。随着第二次世界大战后“黄金时代”的结束,福利国家陷入危机,生存权的“被证明”空间开始充满矛盾,生存权与自由权这对基本矛盾越发显现。

(二)生存权与自由权的优先之争

生存维持是人类社会形成与发展的动力源,生存的社会权力维度的形成内嵌于资本主义的自我否定与发展进程之中。其实早在生存权的启蒙与诞生时期,就已经存在生存权与自由权的优先之争,并且这二者构成支配西方社会政策发展的矛盾的主要方面,二者矛盾运动的结果构成西方近百年来社会政策演进的价值主线。北大法宝,版权所有

事实上,生存作为人类的一种本能追求不仅具有个体意义,还具有社会意义。社会产生的动力之一就是人类以群居的形式为个体生存提供安全保障。但是,在实现社会可持续发展的进程中,生存本身具有了权力色彩。资产阶级革命前的漫长人类历史时期,一些人掌握赋予或取消他人生存的权力。在此过程中,生存问题被掩盖在一部分人对另一部分人的控制与支配下。在资产阶级启蒙运动开启后,生存权开始由精英本位向社会本位转型,具体呈现形态为自由、平等、博爱,即打破人依附于人,以及由此产生的依附者的生存危机。此外,由于资产者产生于市场,他们所结成的市民社会成为与国家抗争并争取个体权力的主体,因此社会权力具有与国家相对立的色彩。由此可见,资本主义通过主张人的自由、平等、博爱以实现个体生存,因此建立在对生存的支配权力载体批判基础上的自由权具有了优先性,同时使资本主义获得了社会认同,并形成其社会合法性。

在以自由权为要义的资本主义自由竞争体制内部,以实现劳动力商品化为实现生存的主要途径,社会救济为补充性手段,且带有鲜明的负向激励色彩,即社会救济的惩诫性和耻辱性突出。但是,在资本主义条件下人已经自由到除了拥有自己的劳动力而一无所有。在此背景下,当人的劳动力储备能够满足资本积累所需时,能够实现劳动,并获得生存所需的产品;反之,人则无法通过劳动获得生活资料,从而陷入生存困境。对此,马克思指出,资本主义社会中的劳动被异化为一种谋生的手段,劳动力商品化与否成为决定人能否获得真实生存权的重要影响因素。因此,资本主义早期的自由权能实现的是那部分劳动力商品化的人的生存权,在资本追求剩余价值最大化与没有任何劳动力维持制度的背景下,越来越多的人丧失了“自由”出售劳动力的权力,失去这一权力支撑的生存问题成为社会主要问题,威胁资本主义经济可持续运行,极大地破坏了资本主义政治的合法性基础。同时,在马克思主义的思想启蒙与组织动员下,资本主义社会结构形成资产阶级与无产阶级相对立的格局,由此生存问题开始上升到生存权的高度。在此背景下,自由权优先受到挑战。

在强大的社会压力下,西方资本主义国家在19世纪末建立起了自由权主导下的生存权制度保障体系,即社会保险制度。这是一种将生存权与自由权相绑定的更高级别的制度形态。与传统生存权依附于自由权的关系相比,国家通过对市场进行规制,实现一定程度上的劳动者生存保护。但是,这仍旧是一种强自由权、弱生存权的逻辑架构。生存权真正上升到主导地位是在第二次世界大战后的西方福利国家时期。在这一时期中,西方国家的生存权得到不同程度的强化,具体体现在三个方面:一是从生存权的享受主体上更具普遍性。传统生存权虽然在法律上作出覆盖全体公民的规定,但是在自由权优先的背景下,真实享受生存权的是那些能在劳动力市场中自由出售劳动力的人。福利国家时代下真实生存权的享受弱化了与劳动力商品化的联系,在部分西方国家甚至直接脱离劳动力商品化的约束,并基于公民身份真实享有权利。即便是在自由主义最盛行的美国,生存权的制度保障都上升到了空前绝后的高度。二是从生存权的实现水平上看生存权得到前所未有的提高。如果说资本主义早期的生存权实现水平仅仅能够维持生命基本迹象和劳动基本需求,那么在这一时期中,生存权的实现水平开始突出现代文明社会下人对生存尊严的需求。三是生存权的内涵更为丰富,涵盖基本生活维持、健康、教育、就业、环境与平等等方面。

但是,自20世纪60、70年代起,伴随新自由主义浪潮的兴起,生存权与自由权的优先性问题被复议,并且在这场讨论中,自由权再次居于优先地位。与资本主义早期的自由权优先不同,更普遍的、更高水平的、更广泛的生存权理念已经被注入现代西方国家政治权利体系,使得西方人权结构具有一定的强制性,而不以新自由主义复归为转移。

(三)社会救助政策的历史演进与反思

社会救助政策作为实现生存权的底线型制度,伴随生存权理念发展与权利地位变迁而不断变换其具体内容。自19世纪晚期,一系列社会保障政策的纷纷问世,这标志着生存权由精神向现实转换,进而对广大社会成员产生实在影响。在20世纪中期以前,社会保障政策与社会救助政策发展水平较低,20世纪中期以后才获得迅速发展。

以诞生了近现代第一部社会救济法的英国为例。1601年,英国颁布了《济贫法》,以应对资本原始积累时期因土地快速集中而产生的贫民与流民的生存问题,具体做法为以教区为单位,以税收为转移支付形式,以劳动就业中断且处于贫困状态为资格条件,但是由于贫困理论不充分,贫困测量过于模糊,并未取得良好效果。此外,《济贫法》并非是基于保障社会困难成员的生存权,而是出于统治者的恩赐,在资产者与封建主义相抗争的历史时期,具有维护封建王朝政治合法性的鲜明色彩。英国封建贵族为阻挡资本快速积累的步伐,于1793年达成“斯品汉姆兰法令”共识,主张工厂保证工人最低工资,不得任意压榨工人劳动所得。这一法令同样是封建主义与资本主义的斗争产物,并不具有历史进步意义。1834年,随着资产者力量日益强大,英国国会通过了颠覆“斯品汉姆兰法令”的新法案,被后世称为《新济贫法》,由此奠定了自由权优先下的社会救助政策传统,但其在对贫困者提供救助的同时,施以严苛的惩戒,导致没有起到救助效果。

在19世纪晚期,德国建立起了现代社会保障制度,英国开始效仿德国,也建立起了责任共担的现代社会保障制度,但是生存权的保障水平较低。直到1948年,英国政府颁布《国民救助法》,开启了生存权优先的社会救助政策发展历程。在1948年至1966年间,英国政府不断提高社会救助补贴水平,显著提高了国民救助者的实际收入。同时,该法以满足救助者基本需求为资格条件,但是由于英国救助的耻感底色,救助政策的去耻辱感被提上政治议程。1963年,英国工党在政治选举中提出“将基本生存津贴作为一种公民权利”[4]。1966年《社会保障法》颁布,改国民救助局为“补充津贴委员会”,以补充津贴提法代替原救助提法,消除救助政策的耻辱感。

但是,好景不长,在20世纪70年代资本主义经济危机爆发与资本主义结构性转型的背景下,生存权优先的社会救助政策成为社会攻击的对象,崇尚自由权优先的人认为高水平、广覆盖、去耻感的社会救助政策是造成“懒人”的罪魁祸首,违背了资本主义正统价值观对人们开展的“工作训诫”,并将此称为“福利病”。为此,1986年《社会保障法》被修订,提高接受救助的标准、严格申请资格、降低补助金额,由此进入英国生存权式微的历史时期。1997年,英国政府开始推行中间道路的社会救助政策,即试图缓和自由权与生存权的矛盾,并形成自由权主导下的新生存权维持机制。为此,将社会救助资格获得与就业相挂钩,由于穷人为劳动力市场升级换代下的淘汰人群,再次进入劳动力市场只能从事低薪且脏差的工作,成为“新穷人”[5]。这类穷人与传统穷人的不同之处在于处于市场福利与国家福利的夹缝中,处境艰难。伴随劳动力市场持续发生影响深远的结构性转型,越来越多的人将被淘汰出原有岗位且难以再次进入,“新穷人”问题会持续加重。

由此可见,生存权的理论存在虽然较早且较为完善,但是作为一种真实的规范性存在相对较晚且始终矛盾重生,导致生存权理念与现实之间的差距较大。具体表现之一为社会救助政策兜底无力,滞后于现代西方国家的经济社会发展水平,积极救助的悖论性突出。虽然绝大多数西方国家亮出自由主义主张,但是如何解决愈演愈烈的贫困和社会进步问题仍旧成为他们十分关注的问题。受制于资本主义政治体制与西方思维局限性,许多西方国家难以找到破解之道。

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