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【期刊名称】 《人权》
论国际人权条约监督机制的规范结构及其法律挑战
【副标题】 以“条约机构”为核心的考察【作者】 涂云新
【作者单位】 复旦大学法学院{讲师}复旦大学人权研究中心(国家人权教育与培训基地){青年研究员,法学博士}
【分类】 国际条约与国际组织
【中文关键词】 条约机构;缔约国报告;国家间指控;个人申诉;调查程序
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 139
【摘要】

基于《联合国宪章》成立的“宪章机构”和基于国际人权条约本身成立的“条约机构”共同构成了现代国际人权条约的监督机构的两大体系。负责监督国际人权条约实施的条约机构逐渐形成了“缔约国报告程序”“国家间指控程序”“个人申诉程序”“调查程序”等四大程序。这种普遍存在于“条约机构”的准司法程序共同担负着监督国际人权条约履行的使命。条约机构各程序的实践深刻影响着现代国际人权法的发展,也推动着国际人权条约监督机制的完善。囿于国际政治、经济结构及相关历史条件等因素的制约,条约机构仍然面临着机构建制的民主正当性和制度运行的有效性等方面的严峻挑战。四大程序的完善将推动国际人权事业的发展。

【英文摘要】

The “charter bodies” established under the United Nations Charter and the “treaty bodies” established on the basis of international human rights treaties together constitute the two major systems of the supervisory bodies of modern international human rights treaties. The treaty bodies responsible for monitoring the implementation of international human rights treaties have gradually formed four major procedures,such as “contracting party reporting”,“inter-state complaints”,“individual complaint” and “inquiry procedure”. The quasi-judicial procedures,which are ubiquitous in the “treaty bodies”,are jointly responsible for overseeing the implementation of international human rights treaties. The practice of treaty body procedures has profoundly affected the development of modern international human rights law and is promoting the improvement of international human rights treaty monitoring mechanisms. Due to the constraints of international politics,economic structure and related historical conditions,treaty bodies still face severe challenges in the democratic legitimacy of the system of construction and the effectiveness of institutional operations. The improvement of the four major procedures will promote the development of the international human rights cause.

【全文】法宝引证码CLI.A.1279277    
  
  

古罗马法谚云:“Pacta sunt servanda”(契约/协议必须被遵守)。国际人权条约之实施及建基于此种理念之上的监督机制的完善是第二次世界大战以来国际人权法实践的核心问题之一。围绕着国际人权条约的实施的一般法理和国家实践,法学界展开了多个维度的学术争鸣和探讨,其中备受关注的问题是条约监督机制的运行结构及其面临的挑战。为了限定论域,本文论证的前提和基础是划分和切割既相互关联又相对独立的三组法律问题:首先,划分和切割国际人权的国际法实施问题和国际人权的国内法实施问题,前者基于国际人权条约的履行而生成的条约法问题,后者是基于一国宪制安排而形成的基本权利保障问题。其次,划分和切割国际人权条约实施的广义问题和人权条约本身创设的监督机制问题,前者是在条约法意义上探讨国际人权公约的缔结、效力、解释、适用和国家实践等问题,而后者是在国际人权公约所设定的法律程序中探讨监督机构的依据、权限、运行规则、工作方法、步骤和措施等问题。第三,划分和切割国际人权的广义保障问题和国际人权的准司法救济问题。权利的保障在法哲学上意味着任何一项权利都必须在一个法律的赋权结构中得到尊重和实现。权利的保障就是指权利的不受侵犯和破坏,权利保障包括了权利实现时的无阻却性保障和权利实现出现障碍时的司法救济性保障。[1]相对于权利的保障,权利的救济一般指的是权利受到侵害后才出现的补救性措施,即第一性权利(未受到侵害的权利)无法正常实现后所产生的第二性权利,权利救济通常是指司法救济或者准司法救济。[2]由于国际社会尚未构建起一个处理人权争端的集中统一的司法机构,国际人权条约监督机制中的“程序”应当被定位为一种介于政治监督和司法监督之间的准司法程序(quasi-judicial procedure)。[3]

《联合国宪章》第1条开宗明义规定“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”为联合国宗旨之一。[4]《世界人权宣言》开篇即昭示:对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认,乃是世界自由、正义与和平的基础。[5]由此,国际社会开启了一个“人权的时代”。《世界人权宣言》和1966年“国际人权两公约”共同构成了“国际人权宪章”(International Bill of Human Rights)。[6]自1965年12月21日联合国大会第2106(XX)号决议通过《消除一切形式种族歧视国际公约》[7]首次设立“条约机构”——消除种族歧视委员会(CERD)以来,负责监督国际人权条约实施的“条约机构”目前已经有十个之多。观察和总结十个“条约机构”在近半个世纪的发展历程,我们可以看到,在国际人权条约监督机制中已经逐渐形成了以“缔约国报告程序”“国家间指控程序”“个人申诉程序”“调查程序”为核心的四重程序,这些程序共同担负着监督国际人权条约履行的使命。

本文以国际人权条约监督机制中的四重程序为论述的核心对象,试图总结和凝练九大核心人权条约在监督机构运行方面的共通性结构特征,重点分析“条约机构”下的四重程序的法律基础、机构建制、委员会权限、启动程序和工作方法,以期能较为系统性厘定国际人权条约监督机构面临的挑战,从而促进对相关问题的深入研究。

一、一个前提性交代——两种国际人权监督机构

国际人权法的理论界和实务界通常认为,国际人权法领域目前已经形成了九部核心人权公约(Core Human Rights Instruments)。[8]为了保障国际人权法得到切实有效的遵守,核心人权公约建立了独立专家委员会作为负责监督相关缔约国实施条约的机构。人权公约的监督机构与联合国的分支机构在产生和法律基础上有所不同,人权条约机构(Treaty Bodies)是根据人权公约设立的一种监督公约履行的机构,该种机构是由独立的专家成员组成,负责审议各国履行国际公约的国别报告、个人申诉或者来文。宪章机构(Charter Bodies)则是根据《联合国宪章》设立的一种政府间的常设机构,该种机构通常是由各国的代表组成且根据多数决(Majority voting)的原则形成一系列代表联合国的官方决议。这两类机构的基本情况,可见表1。

作为国际人权监督机构的一种类型,宪章机构主要指的是依据《联合国宪章》而建立的人权理事会(前身为人权委员会)及其相关的机构。21世纪初,联合国人权理事会已取代了之前的人权委员会,并于2006年6月19日举行了首次会议。[9]作为国际人权领域最重要的政府间机构,人权理事会每年在日内瓦进行为期10周的会议,它由47个选举出来的联合国成员国组成,成员国首届任期为三年,连任不得超过两届。[10]在人权理事会之下,联合国建立了普遍定期审议(UPR)、人权理事会咨询委员会和人权理事会特别程序。普遍定期审议是根据联合国大会2006年第60/251号决议第5(e)段设立的,是一个由人权理事会主持并由国家主导的程序,旨在确保一视同仁地评估每个国家的人权状况并由人权理事会进行审议。[11]人权理事会咨询委员会(The Human Rights Council Advisory Committee)是根据人权理事会第5/1号决议第65段至第84段规定设立的,是一个由18名独立专家组成的咨询机构,其设立是为了行使人权理事会智囊团的职能,并在理事会的指导下开展工作。[12]人权理事会特别程序是旨在从专题角度(thematic mandate)或具体国别角度(Country mandates)对人权问题提供建议和报告的独立人权专家机制,由人权理事会确认,特别程序既可以是个人(特别报告员或独立专家),也可以是一个工作组。他们均为知名的独立专家,由人权理事会任命,自愿开展工作。[13]

人权条约机构(Treaty Bodies)是一种与宪章机构产生方式和法律基础不同的监督和实施国际人权法的重要机构。目前,在国际层面上有10个人权条约机构负责监督核心国际人权条约,即人权事务委员会(CCPR)、经济、社会和文化权利委员会(CESCR)、消除种族歧视委员会(CERD)、消除对妇女歧视委员会(CEDAW)、禁止酷刑委员会(CAT)、防范酷刑小组委员会(SPT)、儿童权利委员会(CRC)、移徙工人委员会(CMW)、残疾人权利委员会(CRPD)、强迫失踪问题委员会(CED)。在国际人权法领域,人权条约机构主要负担的使命是监督各项人权的落实,其主要工作是审议缔约国定期提交的履约报告,提出结论性意见(Concluding Observations);发表对公约条款内容的一般性评论(General Comments)或者处理个人申诉(Individual Complaints)。

除了以上的宪章机构和条约机构外,联合国人权事务高级专员办事处(简称“人权高专办”)(OHCHR)是致力于执行1993年在维也纳举行的世界人权大会所通过的《维也纳宣言和行动纲领》,通过整合联合国人权机制而设立的类似行政执行的一个机构。联合国人权事务高级专员(High Commissioner for Human Rights)是联合国系统内负责人权事务的最高行政长官,副秘书长级。[14]人权高专办设在瑞士日内瓦,并在纽约设有一个联络处。[15]

表1 宪章机构和条约机构列表

┌─────┬──────────────────┬────────────┐
│机构种类 │机构名称              │设立依据        │
├─────┼──────────────────┼────────────┤
│宪章机构 │联合国人权理事会(Human Rights Counci│联合国人权理事会前身为“│
│     │l)                 │联合国人权委员会”(Commi│
│     │(1)人权理事会普遍定期审查工作小组(Un│ssion on Human Rights)(1│
│     │iversal Periodic Review Working Grou│946—2006)《联合国宪章》│
│     │p)                 │第55条、56条、68条之授权│
│     │(2)人权理事会咨询委员会(Human Rights│            │
│     │ Council Advisory Committee)    │            │
│     │(3)人权理事会特别程序(Human Rights C│            │
│     │ouncil Special Procedures)     │            │
├─────┼──────────────────┼────────────┤
│条约机构 │人权事务委员(CCPR,Human Rights Comm│《公民权利和政治权利国际│
│     │ittee)               │公约》第28条      │
├─────┼──────────────────┼────────────┤
│条约机构 │经济、社会和文化权利委员会(CESCR,Co│联合国经济社会理事会第19│
│     │mmittee on Economic,Social and Cult│85/17号决议(UN Doc. E/RE│
│     │ural Rights)            │S/1985/17)       │
└─────┴──────────────────┴────────────┘

续表

┌─────┬──────────────────┬────────────┐
│机构种类 │机构名称              │设立依据        │
├─────┼──────────────────┼────────────┤
│条约机构 │消除种族歧视委员会(CERD,Committee o│《消除一切形式种族歧视国│
│     │n the Elimination of Racial Discrimi│际公约》第8条      │
│     │nation)               │            │
├─────┼──────────────────┼────────────┤
│条约机构 │消除对妇女歧视委员会(CEDAW,Committe│《消除对妇女一切形式歧视│
│     │e on the Elimination of Discriminati│公约》第17条      │
│     │on against Women)          │            │
├─────┼──────────────────┼────────────┤
│条约机构 │禁止酷刑委员会(CAT,Committee agains│《禁止酷刑和其他残忍、不│
│     │t Torture)             │人道或有辱人格的待遇或处│
│     │                  │罚公约》第17条     │
├─────┼──────────────────┼────────────┤
│条约机构 │防范酷刑小组委员会(SPT,Subcommittee│《禁止酷刑和其他残忍、不│
│     │ on Prevention of Torture)     │人道或有辱人格的待遇或处│
│     │                  │罚公约任择议定书》   │
├─────┼──────────────────┼────────────┤
│条约机构 │儿童权利委员会(CRC,Committee on the│《儿童权利公约》第43条 │
│     │ Rights of the Child)        │            │
├─────┼──────────────────┼────────────┤
│条约机构 │移徙工人委员会(CMW,Committee on the│《保护所有移徙工人及其家│
│     │ Protection of the Rights of All Mig│庭成员权利国际公约》第72│
│     │rant Workers and Members of Their Fa│条           │
│     │milies)               │            │
├─────┼──────────────────┼────────────┤
│条约机构 │残疾人权利委员会(CRPD,Committee on │《残疾人权利公约》第34条│
│     │the Rights of Persons with Disabilit│            │
│     │ies)                │            │
├─────┼──────────────────┼────────────┤
│条约机构 │强迫失踪问题委员会(CED,Committee on│《保护所有人免遭强迫失踪│
│     │ Enforced Disappearances)      │国际公约》第26条    │
└─────┴──────────────────┴────────────┘

“二战”后,国际人权法为了克服条约的实施及履行的难题,发展出了以“宪章机构”和“条约机构”为主要特征的条约监督机制。虽然这两种条约监督机制在落实国际人权法的使命和功能方面存在着“相互合作、相互不同”的关系[16],但二者在法律基础方面的不同决定了二者的性质差异:“宪章机构”是以《联合国宪章》为基础的兼具政治功能和法律功能的联合国系统的必要组成部分;“条约机构”则是以核心人权条约为基础的通过专家委员会监督条约履行的“准司法机构”。值得说明的有两点:其一,经济、社会和文化权利委员会与其它核心人权条约机构的产生基础略有不同,它的职权来自联合国经社理事会而非《经济、社会及文化权利国际公约》本身。我国学者认为,经济、社会和文化权利委员会这种产生机制的不同也使得它对公约的监督缺乏其他条约机构那样的有效性。[17]其二,人权条约机构本身的独立性问题。为了确保条约机构的独立性,各条约机构的主席们2012年6月于亚的斯亚贝巴召开的第二十四次主席会议,讨论和认可了条约机构成员独立性和公正性准则(“亚的斯亚贝巴准则”/“The Addis Ababa Guidelines”),即条约机构成员在相关条约下庄严宣誓时承诺遵循独立性和公正性原则。[18]独立性原则要求各人权机构的成员在任职期间除有关条约规定之外不可被罢免,各成员只对自己的良知和相关条约机构负责,而不对他们的国家或任何其他国家负责。[19]人权条约机构成员不得由于下列因素被视为有实际或感知的利益冲突:种族、民族、宗教、性别、残疾、肤色、血统或核心国际人权条约所界定的任何其他歧视依据。[20]

二、缔约国报告程序的规范结构及其法律挑战

国际社会呈现出的是平行的国家或者国际组织实体所构成的互不隶属的结构,同时又缺乏一个类似于主权国家的执法机构来确保缔约国的实际履约,职是之故,如何监督条约的履行和实施成为国际人权法长期以来的一个难题。缔约国报告程序是一个重要的履约机制。它使得人权条约的监督和履行机制走向了一个程序上的规范过程,报告程序也是一国持续不断承诺致力于尊重、保护和落实其加入的条约所规定的各项权利过程中的一项关键内容。[21]

(一)缔约国报告程序的法律基础来自北大法宝

所谓的缔约国报告程序,是指人权条约的缔约国必须按照其所批准的公约之规定,向人权条约相应的条约机构提交定期报告,用以说明缔约国为了落实人权公约所采取的包括立法、司法、行政等方面的措施,争取人权条约所确认的权利在该国得到切实落实。[22]无论是以《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》为代表的“1966年人权两公约”还是其他七项核心国际人权公约,缔约国的报告义务和报告程序都是唯一的强制性法律机制,亦即,缔约国不得以各自之喜好而漠视该法律程序,否则承担破坏条约的国际责任。[23]例如,《消除一切形式种族歧视国际公约》第9条第1款规定,各缔约国承诺于本公约对其本国生效后一年内,并于其后每两年,如经委员会要求,就其所采用的实施本公约各项规定的立法、司法、行政或其他措施,向联合国秘书长提出报告,供委员会审议。[24]《经济、社会及文化权利国际公约》第16条第1款规定:本盟约缔约国承允依照本盟约本编规定,各就其促进遵守本盟约所确认各种权利而采取之措施及所获之进展,提具报告书。[25]《公民权利和政治权利国际公约》第40条第1款规定:本公约各缔约国承担在(甲)本公约对有关缔约国生效后的一年内及(乙)此后每逢委员会要求这样做的时候,提出关于它们已经采取而使本公约所承认的各项权利得以实施的措施和关于在享受这些权利方面所作出的进展的报告。[26]根据主要的人权公约规定的缔约国报告义务之依据及受理缔约国报告的条约机构名称[27],可见表2。

表2 人权公约下缔约国报告义务

┌───────────────────────┬────────────┐
│人权条约的依据                │缔约国报告对象     │
├───────────────────────┼────────────┤
│《经济、社会和文化权利国际公约》第16、17条  │经济、社会、文化权利委员│
│                       │会           │
├───────────────────────┼────────────┤
│《公民权利和政治权利国际公约》第40条     │人权事务委员会     │
├───────────────────────┼────────────┤
│《消除一切形式种族歧视国际公约》第9条     │消除种族歧视委员会   │
├───────────────────────┼────────────┤
│《消除对妇女一切形式歧视公约》第18条     │消除对妇女歧视委员会  │
├───────────────────────┼────────────┤
│《禁止酷刑和其他残忍、不人道和有辱人格的待遇或│禁止酷刑委员会     │
│处罚公约》第19条               │            │
├───────────────────────┼────────────┤
│《儿童权利公约》第44条            │儿童权利委员会     │
├───────────────────────┼────────────┤
│《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第│移徙工人问题委员会   │
│73条                     │            │
├───────────────────────┼────────────┤
│《残疾人权利国际公约》第34条         │残疾人权利委员会    │
└───────────────────────┴────────────┘

(资料来源:联合国人权高专办,2018年)

(二)缔约国报告程序的法律要素

1.缔约国报告之程序要求

缔约国报告制度的目的在于在国际层面上提供一个统一的法律框架,以便缔约国在这个框架内按照一套协调精简的程序完成其加入的国际人权条约规定的报告义务。[28]报告程序一般分为缔约国搭建报告编写机构框架、缔约国自行采集数据、缔约国起草和拟定报告、缔约国向条约机构报告。缔约国的报告起草和撰写的过程被视为是一个国家行为,同时这种国家行为必须在各国宪制框架内确保其既能够代表国家一级的官方态度,又能够吸纳和融合民意机关、民间社会的观点和诉求。一般来说,缔约国在其所批准的人权公约之下均会提交初次报告,然后再按照相关条约的规定定期提交报告介绍该国为了履行条约所采取的立法、行政、司法等一系列的措施。缔约国报告的时间因条约而异,各缔约国开展报告初次报告和后续的定期报告,应该按照条约的要求和条约机构的指示而进行。

2.缔约国报告之方式要求

缔约国的报告,一般而言,应该本着“简明扼要、条理清晰”(concise and structured)的精神,在条约机构限定的文本幅度内以联合国的一种正式官方语言(即阿拉伯文、中文、英文、法文、俄文或西班牙文)向条约机构正式提交。根据目前联合国人权高专办文件所显示的要求,各缔约国在共同核心文件如有可能不应超过60至80页;初次条约专要文件不应超过60页,其后的定期文件则应限于40页之内等。[29]

3.缔约国报告之内容要求

缔约国报告的内容包括“共同核心文件”(Common Core Document)和“条约专要文件”(Treaty Specific Document)两个必要的组成部分。所谓共同核心文件是指载有一般性和事实性的资料汇总,这些资料介绍报告国履行其加入的条约的情况,这种资料有可能与所有或几个条约机构相关。[30]所谓“条约专要文件”是指用以说明缔约国履行特定人权条约以及相关人权条约委员会负责监测的条约的执行情况。具体而言,条约专要文件应包含影响该条约所规定之权利的享受的法律和实践的最近动态以及对委员会结论性意见或一般性意见中提出的问题的答复。[31]

如上所述,缔约国向每一个条约机构提供的报告都必须包括“共同核心文件”和“条约专要文件”两个部分。目前,缔约国报告中的“共同核心文件”应该包括:(1)介绍报告国一般情况的资料(A.报告国的人口、经济、社会和文化特色;B.报告国的宪法、政治、法律结构);(2)保护和增进人权的一般框架(C.接受国际人权标准的情况;D.在国家一级保护人权的法律框架;E.在国家一级增进人权的法律框架;F.国家一级的报告程序;G.其他有关的人权资料);(3)关于非歧视与平等和有效补救措施的资料。缔约国报告中的“条约专要文件”不得与“共同核心文件”重复,而是应该参照人权条约机构的一般性意见,载入具体资料介绍相关公约条款在法律上(de jure)和事实上(de facto)的执行情况,并列入资料说明近期有哪些法律和实践的发展演变影响公约确认的权利的充分实现,还应列出资料说明为达到该目标采取的具体措施以及取得的进展。此外,还应列入资料说明已采取哪些步骤,解决委员会在关于缔约国前一次报告的结论性意见或在一般性意见中提出的问题。

(三)缔约国报告程序面临的法律挑战

在国际人权条约监督机制中的四重程序中,缔约国的报告义务虽然是唯一一个强制性的法律程序,但是人权条约机构在这一机制中却面临着自身能力建设、审议周期、后续执行能力等诸多挑战。就人权条约机构的自身能力和工作机制而言,目前的条约机构受制于专家人数之限制和财政资源的不足,尚不足以应对繁重的工作负担。以条约机制为例,截至2011年,条约机构的专家总数为172人,其与目前国际人权公约及其议定书的缔约国总量相比大概为1∶10。如此规模的缔约国,如果都按照预定的报告周期提交国家报告,那么条约机构则需要每年平均审查320份国家报告;如果再加上条约机构所承担的对个人和国家来文的审查工作以及调查任务,条约机制的运行负荷早已过载。[32]就审议周期而言,受制于一年中固定的会期,人权条约机构很难在每年两次左右的短暂会期内对大量的缔约国报告进行系统而细致的审议。由此,部分人权条约机构的工作负荷沉重,面对大量的缔约国报告的积压,不得不延长对缔约国的审议周期,原本4—5年的审议周期有时被延长为8—10年,乃至更久。就后续执行能力而言,人权条约机构在针对缔约国报告做出结论性意见后一般是通过“建议”的方式来督促缔约国履行其条约义务。结论性意见由于所涵盖和涉及的领域非常宽泛,意见本身也较为宏观和抽象,结论性意见本身不具有严格的法律执行效力。而且,结论性意见的后续执行严重依赖于缔约国的配合,不能从根本意义上解决缔约国违约且不配合的情况。

三、国家间指控程序的规范结构及其法律挑战

(一)国家间指控程序的法律基础

国家间指控程序(Inter-state Complaint)[33],也被称为国家间投诉程序,作为国际人权公约的一种国际实施机制,是指依据公约的规定,缔约国有权向公约机构(或者委员会)提出其它缔约国未履行公约义务的投诉或者指控。[34]国家间指控程序设立的法律根据及所依托的条约机构,可见表3。

表3 人权公约下国家间指控程序

┌──────────────────┬──────────────────┐
│法律基础              │机构建制              │
├──────────────────┼──────────────────┤
│《经济、社会和文化权利国际公约任择议│经济、社会和文化权利委员会     │
│定书》第10条            │                  │
├──────────────────┼──────────────────┤
│《公民权利和政治权利国际公约》第41条│特设调解委员会           │
│至43条               │                  │
├──────────────────┼──────────────────┤
│《消除一切形式种族歧视国际公约》第11│特设调解委员会           │
│条至13条              │                  │
├──────────────────┼──────────────────┤
│《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定│消除对妇女歧视委员会        │
│书》第8条              │                  │
├──────────────────┼──────────────────┤
│《禁止酷刑和其他残忍、不人道和有辱人│禁止酷刑委员会           │
│格的待遇或处罚公约》第20条     │                  │
├──────────────────┼──────────────────┤
│《儿童权利公约有关来文程序的任择议定│儿童权利委员会           │
│书》第12条             │                  │
├──────────────────┼──────────────────┤
│《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国│移徙工人问题委员会         │
│际公约》第74条           │                  │
├──────────────────┼──────────────────┤
│《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》第│强迫失踪问题委员会         │
│32条                │                  │
├──────────────────┼──────────────────┤
│《残疾人权利公约任择议定书》第6条  │残疾人权利委员会          │
└──────────────────┴──────────────────┘

(资料来源:联合国人权高专办,2018年)

(二)国家间指控程序的法律要素

国际人权公约凝结了国家的共同意志,对国际人权公约的违反就是对这种共同的国家之间的“同意”的违反。在这一点上,国际人权公约与其他条约别无二致。就国家间指控程序对于推动国家人权条约的履行而言,国家间指控程序确立了缔约国在人权公约之下相互监督落实公约的一种具有对抗性的机制。

与缔约国的报告程序不同的是,国家间指控程序在多数情况之下是一种“任择性程序”(Optional Procedure)。国家间指控程序有效运行的关键在于,相关人权公约所设定的条约机构(或相关委员会)在管辖权(Jurisdiction)上面的正当性和合法性。若发生争议的两个缔约国均以法定的程序明确宣示或者声明接受条约机构(或相关委员会)的管辖权,则国家间指控的程序才可以进入真正的对抗阶段,也唯有此,相关的条约机构(或者有关的委员会)才可以基于国家间的同意而进行调查、形成报告或者审查指控本身是否能够成立。

在国家间指控程序正式启动之后,条约机构(或相关委员会)就拥有了对国家间围绕相关人权条约争议的处置权限,争议相关的缔约国也就必须承担配合条约机构调查和审查的义务。一般而言,条约机构(或相关委员会)可以在缔约国意见和其获得的其他相关信息的基础上,决定指派一名或多名委员开展调查并向委员会进行紧急报告。若获得相关缔约国的同意或批准,调查可能包括对该国领土的访问。

(三)国家间指控程序面临的法律挑战

从国家间指控程序的国际实践来看,人权公约所引发的缔约国之间争议所牵涉的范围不仅是法律方面的,也可能是一种包含有广义国际关系意涵的政治争议。就人权公约的解释方面,国家虽然基于一种主权意义上的“同意”而与他国订立了公约且在其宪制程序内批准了公约,但是围绕着某些公约条款履行中的法律解释问题的争议,可能是更为重大的法律难题。就广义的国际政治而言,现实中大多数国家都不会主动适用这种投诉程序,许多人权公约中存在的国家间指控程序也从未被启动。其原因在很大程度上在于,这种指控程序极容易被“政治化”,严重影响国家之间的经贸往来和其他方面的友好关系,各国政府也一贯警惕这个被各缔约国试图回避的“潘多拉盒子”。[35]

人权公约缔结之后所产生的缔约国之间的争议,就其应有之义而言,属于法律纠纷,即便这种纠纷的政治性始终相伴。国际人权法在其发展历程中,终未放弃建立一种争端解决机制的努力。理论界始终回响着关于“世界人权法院”是否应当被建立的讨论声。虽然人类社会一直在朝着这种“世界人权法院”的方向努力,但是,现实现世的实践难题也必须回归到一个可操作的制度化的途径加以解决。基于此,通过建立一种国际人权法之下有关国家间对公约的解读或应用的争端解决机制必须借助国际社会已有的“制度设施”,这些“制度设施”包括谈判、仲裁和提交“国际法院”诉讼等多种方式。例如《消除一切形式种族歧视国际公约》第22条、《消除对妇女一切形式歧视公约》第29条、《禁
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