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【期刊名称】 《人权》
联合国国际人权法框架下老年人权利保护
【作者】 何燕华【作者单位】 湖南师范大学法学院{讲师,法学博士}
【分类】 公民权利【中文关键词】 联合国;国际人权法;老年人权利
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 84
【摘要】

联合国国际人权法框架下老年人权利保护规范在联合国核心人权条约、联合国人权条约机构以及联合国老龄问题政策性文件中有所体现,但存在规范漏洞与实施漏洞。从联合国第一次老龄问题世界大会开始,联合国一直致力于一项全面的、综合性的老年人权利保护公约,目前就具体权利要素进行协商。虽然各成员就老龄化问题已达成相关共识,但联合国实现各国老龄化问题主流化及促进老年人权利的充分保护还有一段艰辛的路要走。

【英文摘要】

The norms for the protection of the rights of the elderly under the framework of the international human rights law of United Nations have been reflected in the core human rights treaties of the United Nations,human rights treaty bodies of the United Nations and policy documents of the United Nations on aging. But there are specification loopholes and implementation loopholes. Since the first United Nations world conference on ageing,the United Nations has been working on a comprehensive convention on the protection of the rights of the elderly and is currently consulting on specific elements of their rights. Although the members have reached relevant consensus on the issue of aging,the United Nations still has a long difficult way to go to mainstream the issue of aging in all countries and promote full protection of the rights of the elderly.

【全文】法宝引证码CLI.A.1279276    
  
  

一、联合国框架下老年人权利保护规范

(一)联合国核心人权条约与老年人权利保护

国际人权运动在1948年12月10日联合国大会通过《世界人权宣言》后翻开了新的篇章。自此,联合国框架下一系列国际人权条约和其他文书相继被通过,目前已形成了九大核心条约[1]。关于老年人权利保护的规定,明确或隐含在以下国际人权文书之中。

1.《世界人权宣言》

《世界人权宣言》(以下简称为《宣言》)是一部综合性文件,不仅涉及公民权利和政治权利,还涉及经济、社会和文化权利。虽然该宣言是由联合国大会以一项无约束力决议的形式通过的,并不是一个条约,但“自其通过以来的这些年,《宣言》通过其在各种语境中的影响,已对国际法的形式和内容产生了显著的影响”[2]。如今,鲜有国际事务人士会否认《宣言》是一份设立或者至少反映联合国会员国所应承担的某些法律义务的规范性文书。[3]《宣言》第2条明确了所载一切自由和权利的主体范围[4],但该条没有明确指出老年人,而以“其他”的表述方式对未明确指出的主体加以概括,老年人也应在此之列。《宣言》明确提出了由于衰老而应享受的保障体现在第25条第1款规定中。[5]这几个条款首次在国际人权文书中针对老年人权利保障的规定,但仅仅只是间接地作出一般性的规定,而且只限于“必要的社会服务”和“社会保障”。并且,第25条中,将老年人与“失业、疾病、残废、守寡”归于“失能”类别,看成一种风险和负担,体现了缺乏对老年人特殊性的认知和权利的漠视。

2.联合国人权两公约

被称为联合国人权两公约的《经济、社会及文化权利国际公约》(1966)和《公民权利和政治权利国际公约》(1966)是“国际人权宪章”的一部分,确立了文化权利、经济权利、社会权利、公民权利及政治权利等基本人权,适用于所有的人,对于老年人权利保护,同样只是间接涉及。

在《经济、社会及文化权利国际公约》中涉及老年人面临挑战的几个具体权利,分别是:工作权(第6和第7条)、享受社会保障的权利(第9条)、享有适当生活水平包括食物、衣着和住房的权利(第11条)、享有能达到的最高标准身心健康的权利(第12条)、受教育的权利(第13条)。

《公民权利和政治权利国际公约》中,也没有特别提及针对老年人政治权利保护。第18、19和22条中分别规定的国家保护公民言论、集会、结社自由的条款,第25条规定每个公民平等参与国家事务的权利,第26条规定平等和非歧视原则。[6]这些条款中同样没有特别提及“年龄”,但普遍认为,基于年龄的区分,应归入第26条所指“其他身份”类适用于老年人。

3.《消除对妇女一切形式歧视公约》

《消除对妇女一切形式歧视公约》(1979)是联合国人权条约中第一个明确提出禁止年龄歧视的公约,其第11条保证男女平等的基础上享有的权利中提到在年老情况下在第5款中规定享有“社会保障权”及“带薪度假的权利”。

4.《残疾人权利公约》

《残疾人权利公约》(2007)是对老年人权利保护规定较为全面的公约,虽然该公约并不同意将老年人归入“失能”或“残疾”群体,但里面许多条款都适用老年人权利保护,一部分条款明确提到与“年龄”相关的权利,一部分条款隐含老年人的权利保护。明确针对老年人的条款有:第8条第1款第2项提到关于反对基于年龄的歧视;关于健康的第25条第2款和关于适当生活水平和社会保护的第28条第2款第2项也提到“老年人”。此外,第13条提到适合年龄的司法救助;第16条有两款提到考虑年龄的保护措施。隐含老年人权利保护的条款包括:第9条,关于无障碍环境;第12条,关于在法律面前获得平等承认,包括采取适当措施支持他们享受和行使其法律权利;第19条,关于独立生活和融入社区,包括基于平等原则选择居所,并获得各种居家、住所和其他社区支助服务;第20条,关于个人行动能力,包括获得助行器具、用品、帮助起居的技术和专门工作人员的协助;第26条,关于保健和康复,以保持最大程度的自立。

5.《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》

在《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(联合国大会1990年12月18日通过)中,禁止年龄歧视的范围被扩大,第7条所列举的禁止歧视的理由中,将“年龄”包含其中。该公约在第1条第1款及第7条提到公约所有的规定,“适用于所有移徙工人及其家庭成员”,不分年龄。该公约虽然没有专门针对老年人的权利保护规定,但间接提及了不分年龄的平等待遇。曾经瘦过你也是厉害

(二)联合国人权条约机构与老年人权利保护

人权条约机构是监督核心国际人权条约落实情况的独立专家委员会,其职能包括审议缔约国的定期报告、审议个人投诉、开展国家调查、通过解读条约规定的一般性意见并组织与条约相关的专题讨论。其中,一般性意见指委员会发布其对人权规定内容的解读,即对专题或工作方法的一般意见。这些意见涵盖广泛的主题,如对实质性规定(如生命权或充足食物权)的全面解读和有关应在国家报告中提交的条约特定条款相关信息的一般性指导等。[7]

老年人权利保护规范在联合国核心人权公约中的缺失也被相关的人权条约机构注意到,并体现在其一般性意见当中。

1.经济、社会和文化权利委员会的相关一般性意见

经济、社会和文化权利委员会有关老年人经济、社会和文化权利的第6号一般性意见[8]承认,《经济、社会及文化权利国际公约》并没有明确提及老龄人的权利,但第9条[9]的规定却含有对享有老龄福利权利的承认。然而,鉴于公约各条款充分适用于社会的所有成员,显然老龄人也有权充分享有公约承认的一系列权利。[10]对该公约中“年龄歧视”的问题的缺失,该意见指出,禁止基于“其他状况”的歧视,可被理解为适用于年龄问题[11];公约各缔约国有义务特别注意促进和保护老龄人的经济、社会和文化权利[12];针对公约中具体的规定,如第3条男女权利平等、第6至第8条与工作有关的权利、第9条享有社会保障的权利、第10条保护家庭、第11条适当的生活水准、第12条享有身心健康权利、第13至15条享有教育和文化的权利等,建议成员国考虑到老年人的特殊需求,一方面通过立法的方式规范老年人的权利保护,另一方面必须废除任何歧视性的立法或政策,还须在财政上提供保障,确保与老年人需求有关的预算支助或适当时请求国际合作。

经济、社会和文化权利委员会有关可达到的最高标准的健康权利的第14号一般性意见[13]特别提到了老年人“最高标准健康权”的保护。该意见指出,缔约国管辖范围内的卫生设施、商品和服务必须面向所有人[14],明确“所有人”的范围包括“老年人”。第12条“具有广泛适用性的特别专题”中,将“老年人”作为一个专题,在第25段明确指出“在实现老年人的健康权方面,……基本措施包括对男女老年人定期身体检查、身体和精神康复措施、保持老年人的活动能力和自主、治疗和照看患慢性病和不治之症的人、帮助他们免除可以避免的痛苦,和使他们能够体面的去世”。

经济、社会和文化权利委员会有关工作权利的第18号一般性意见[15]以委员会多年来审议缔约国报告取得的经验为基础,阐述了第6条中的规范性内容、缔约国的义务、违反和在国家一级的执行,还论及了缔约国以外其他角色的义务。在“具体专题”中,明确提到“老年人与工作权”,指出,“尤其是需要采取措施防止以年龄为理由在就业和职业方面实行歧视”[16]。

经济、社会和文化权利委员会有关社会保障权的第19号一般性意见[17]在12段(c)款中明确社会保障制度应该包括的九种主要的社会保障中,老年人的社会保障是其中一种。其对缔约国施加的保护义务是,缔约国应当确定适合于本国情况的退休年龄,在确定退休年龄时应当考虑到职业的性质、特别是危险职业以及老年人的工作能力。有些老人虽然已经到了国家法律所规定的退休年龄,但是仍然没有达到缴费年限,或者没有资格领取其他的基于保险的养老金、社会保障福利或资助,而且没有任何其他收入来源。对此缔约国应该尽最大的努力,向这些老人提供非缴费性的老年福利金、社会服务以及其他援助。在随后对相关权利保障措施的指导中,还多次提到关注到老年人的特殊性。

经济、社会和文化权利委员会有关经济、社会与文化权利方面的非歧视问题的第20号一般性意见[18]主要阐释委员会对《公约》第2条第2款的理解,包括缔约国义务的范围、禁止的歧视理由和国家的落实。在第29段中,对《公约》中规定的“其他身份”的解释中,明确包括“老年人”,即年龄也属于禁止的歧视理由。委员会曾强调,有必要解决在提供就业、职业培训或再培训方面对年龄较大失业者的歧视,以及贫困老年人因居住地点而不平等享受普遍性老年养恤金的问题。

经济、社会和文化权利委员会有关人人有权参与文化生活的第21号一般性意见[19]在论及“参加文化生活权利的各个要素”时特别指出,可获得性包括必须提供和便利老年人和残疾人以及生活贫困的人的机会[20]。在“需要特别保护的个人和社群”部分,委员会认为,“公约缔约国有义务特别注意增进和保护老年人的文化权利[21]”。因此,委员会促请各缔约国考虑到联合国老年人原则中所载的建议,尤其是第七项建议[22]、第十六项建议[23]。

2.消除对妇女歧视委员会的一般性建议

消除对妇女歧视委员会有关老年妇女及保护其人权的第27号一般性建议[24],对《消除对妇女一切形式歧视公约》中的相关条款与老龄化问题之间的关系进行了探讨。该建议指出了妇女随着变老而面临的多种形式的歧视,简要说明了缔约国对于有尊严的老龄化和老年妇女的权利所应承担的义务的内容,并包括了一些政策建议,以便将对老年妇女的关切的应对措施纳入国家战略、发展举措和积极行动的主流,从而使老年妇女得以不受歧视地、与男子平等地充分参与社会。该建议还指导各缔约国将老年妇女的处境问题纳入其关于公约执行情况的报告之中,指出,只有充分尊重和保护老年妇女的尊严及其完整性和自我决定的权利,才能实现消除对老年妇女的一切形式的歧视。[25]

(三)联合国关于老龄问题的国际政策文件

1982年的《维也纳老龄问题国际行动计划》,是联合国有关老龄问题第一个国际性文件,从此以后,老年人状况开始引起国际社会重点关注。该行动计划集中在家庭、社会福利、健康及收入保障等方面提出了一些概括性的原则和建议,重申《世界人权宣言》的基本权利应充分地、不折不扣地适用于老年人。[26]

1991年12月16日,联合国大会通过《联合国老年人原则》(第46/91号决议)。《联合国老年人原则》中对“独立原则、参与原则、照顾原则、自我充实原则、尊严原则”等逐一列举,并倡导各国政府尽可能地将这些原则纳入本国国家政策和法律文件中。[27]随后于1992年通过《2001年全球老龄目标》和《老龄问题宣言》,进一步加深了国际社会对老年人基本福祉要求的了解。

2002年,在马德里召开的第二次老龄问题世界大会通过了《马德里老龄问题国际行动计划》(以下简称《马德里行动计划》)。该计划在很大程度上改变了现有的政策框架。大会促进从发展中国家和发达国家的两个角度来看老龄问题:一种关注所有年龄组,旨在建立一个不分年龄人人共享社会的代际政策办法,以及从为老年人制定政策到将老年人纳入决策过程的转变。这种转变为参与性办法奠定了基础,包括在制订和实施影响老年人的政策时考虑到他们的观点和意见,必须将老年人的关切与需要纳入国际和国家两级发展政策和方案的主流。该计划在老年人的人权与发展问题上提出两大主要目标:一是全面实现老年人基本权利和自由;二是确保老年人充分享有经济、社会和文化权利,并消除一切形式的暴力和歧视。该计划还从三个方面提出政策建议:老年人与发展;促进老年人的健康和福祉;确保建立有利的支助性环境。[28]《马德里际行动计划》一直指导着国家层面老年人政策和方案的制定,鼓励各个区域、各个国家拟订与老年人相关的计划,并倡导国际合作,为各国之间以及国家与各种民间组织之间开展对话提供了一个国际框架。

二、联合国体系对老年人权利保护的不足之处

(一)规范漏洞

这种规范漏洞表现为针对老年人的权利内容不明确。现有的核心人权条约,虽然大多数隐含了许多与老年人权利保护有关的义务,但极少明确提及年龄,在明确提及年龄的少数几个国际公约当中,权利保护覆盖也很有限。老年人的相关权利被纳入残疾人、妇女、移徙工人等其他弱势群体间接获得保护,被这些公约归入“其他身份”或“其他情况”范围内寻求依据,致使这些标准过于分散而缺乏力度。几乎所有的核心人权公约中都未指明年龄是一个禁止歧视的领域,因此,老年人受歧视问题并不受关注。联合国人权公约中隐含了国家对老年人的多种义务,但并没有引起各国政府和公众的注意,对私营部门行为义务和其他个体的义务也没有充分的规定。虽然有的公约委员会已经在其一般性意见中开始阐述和解释老年人权利,并指导国家为保护老年人相关权利而应采取的措施,但各国对这一工作的了解仍很有限。而在国际人权宪章形成之初并没有预见到老龄化对全球带来的影响和老年人的权利诉求,更是没有针对老年人的权利保护条款。因此,老年人的权利与国家义务仍然不明确,致使老年人在法律范围内成为“隐形”的群体。

规范漏洞还表现为没有体现老年人的特殊需要。现有人权体系中基本忽视了老年人这一主体的特殊需要,体现老年人特殊要求的权利,如机构或家庭式保健服务、临终关怀、缓和医疗等异于其他群体特征的权利无法找到依据;在社会保障权方面,特别是老年妇女在老年人口中所占比例较大的情况下所面临的特殊挑战,以及农村地区老年妇女和边远地区老年人的区别对待;基于性别、婚姻状况、少数民族身份、健康状况、性别取向、公民或移民身份等对老年人产生的多种歧视问题也无法找到权利依据。

另外,这种规范漏洞还表现为零碎分散,有关老年人的一些重要问题找不到适当的解决依据。一些实质性的问题如多重歧视等,重视程度不均衡,如少数经济、社会和文化权利得到重视,而公民权利和政治权利却没有得到同等关注。

国际人权规范存在的如上问题使其难以应对目前以及将来老年人面临的人权挑战,甚至使老年人无法得益于相关政策和措施,确保与其他人平等享受所有的权利。[29]而涉及老年问题的国际政治文书如《联合国老年人原则》和《马德里老龄问题国际行动计划》虽然承诺消除年龄歧视和增进老年人的人权,但并没有为老年人提供全面的人权框架,也没有就重要人权问题如法律面前的平等和非歧视、获得有效补救、免遭酷刑或其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚等作出相应的规定。[30]

(二)实施漏洞

现有人权实施机制也存在着相当大的问题。核心人权条约由于存在碎片化和规范漏洞的问题,现有的很多规范难以转化为缔约国国内法或实践。根据可得到的数据,2000年至2008年间各成员国提交给各类人权监督机构的报告,在《公民权利和政治权利国际公约》框架下负责审查政府承诺的人权委员会审议的124份政府报告中,只有三份报告提到了为解决年龄歧视所采取具体的行动;在《经济、社会及文化权利国际公约》下的经济社会和文化权利委员会审议的122份国家报告中,仅24起提及了老年人和老年人权利;在《消除对妇女一切形式歧视公约》框架下的消除妇女歧视委员会审议的190份国家报告中,提到老年妇女遭遇的仅32份。[31]而即使在这些报告中提到老年人的国家,有的也只是仅仅对老年人所面临的境况表示了关注。

实施漏洞还表现在缺乏针对老年人权利实施的适当监测机制。虽然几大公约实施委员会一般性意见规定了对老年人非常重要的一些人权,并规定了国际保护机制,但由于没有一个针对老年人权利保护的监督机制,用于监测老年人权利实施情况的数据和指标缺乏,尽管有明确的权利内容和义务要求,但无法使国际人权机构的监测员和国家人权机构发挥作用,从而实现对老年人形成实质的保护。[32]

另外,还有一个固有的缺陷在于有关老年人权利的政治文书缺乏法律约束力。对于两次老龄问题世界大会通过的两个《行动计划》及《联合国老年人原则》等三个政治文书,是目前联合国老龄问题的基本框架,其中虽然载有各国政府同意遵守的规则,但这些文书既没有构成一个针对老年人的完整的人权框架,也不包含具有法律约束力的义务,没有提供一个独立的监测系统和申诉程序。由于不具法律约束力,这些文书虽然已经通过十多年,但世界许多地区仍然对此所知甚少或一无所知[33],更没有将这些文书所规定的国际标准纳入国家立法和政策行动中。在执行《马德里行动计划》五年之后的第一次审查和评价[34]显示,这方面的变化甚微,只有少数会员国报告它们使用为政策工具。[35]第二次审查和评价则表明,执行工作依然不力。政策与实践之间存在差距,在动员和(或)建设充足人力和财政能力方面也存在不足,这仍是一大主要制约因素。通过《马德里行动计划》十年之后,在将其纳入国家发展计划方面的进展仍很有限。[36]

由此可见,在联合国人权框架下, 北京大学互联网法律中心

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