查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《人权》
联合国人权条约机构的“结论性意见”论析
【作者】 张雪莲【作者单位】 东南大学法学院{讲师,法学博士}
【分类】 国际条约与国际组织【中文关键词】 人权条约机构;结论性意见;合法性
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 122
【摘要】

结论性意见是各条约机构对特定缔约国的报告进行审查后针对该国提出的评论和建议,目的在于对缔约国履约状况进行监督。这些意见虽然没有法律上的拘束力,但却具有一定的权威性。缔约国在决定是否认可其权威、是否接受其中的评论和建议时,会重点考虑意见本身的合法性。结论性意见的合法性受到三个因素的影响,结论性意见与相关条约条款之间的形式关联性;结论性意见与相关条约条款之间的实质关联性;结论性意见对条约解释规则的遵循程度。对于各条约机构针对我国提出的结论性意见,我们应分别对待,对于其中与条约义务联系最紧密的可行建议应尽量采纳,对于广泛的政策性建议给予适当考虑,对于与条约义务完全无关的建议可以置之不理。

【英文摘要】

The concluding observations are comments and recommendations made by the treaty bodies to the country after reviewing the reports of specific States parties with a view to monitoring the State parties' compliance. Although these opinions are not legally binding,they have certain authority. When deciding whether to endorse its authority and accept the recommendations,the State party will focus on the their legality. The legality of the concluding observations is influenced by three factors,the first one is the formal relevance between the recommendations and the relevant treaty provisions;the second one is the substantive relevance between them;the third is the extent to which the treaty interpretation rules are followed. For the concluding observations of treaty bodies against China,we should treat them separately. The feasible recommendations that are most closely related to treaty obligations should be adopted as far as possible. Appropriate consideration should be given to general policy recommendations,and recommendations that are completely unrelated to treaty obligations can be ignored.

【全文】法宝引证码CLI.A.1279267    
  
  

结论性意见作为联合国人权条约缔约国报告制度的一部分,是条约机构在对特定缔约国提交的报告进行分析,并在参考其他信息资源[1]的基础上,解释条约条款并针对该国履行条约义务情况做出的评论和建议。这些结论性意见是建议性质的,缔约国没有法律上的义务执行这些意见,但它们对条约条款和缔约国义务的解释通常被认为具有重要的价值。本文以结论性意见为对象,重点研究以下问题:结论性意见从友好合作向侧重监督的发展过程、结论性意见权威性的体现、影响结论性意见可接受程度的因素以及我国应如何对待各委员会做出的结论性意见。全文共分为五个部分,第一部分是结论性意见的概述;第二部分分析结论性意见的效力;第三部分重点分析结论性意见的合法性;第四部分对各委员会针对我国发布的结论性意见进行分类研究;第五部分对全文进行总结。

一、结论性意见概述

联合国各核心人权公约都规定缔约国有向相应的委员会提交履约报告的义务[2],但是对于委员会在审议报告后是否有权针对该缔约国提出建议并没有明确规定。人权事务委员会早期的实践显示,该委员会的多数委员虽然希望在和缔约国对话后做出某种形式的结论,但是由于部分委员,尤其是东欧国家的委员的反对而没有实现,因为这些委员认为缔约国提交报告和委员会考虑报告是缔约国和委员会间的友好合作,并强烈反对委员会批评特定国家或者就缔约国未履行公约义务做出决定。[3]这一时期委员会在审议完缔约国报告后并不做出任何评论,只是有些委员会会将委员会和缔约国代表之间就缔约国报告进行的讨论和对话作为向联合国大会提交的年度报告的一部分,例如人权事务委员会自1985年起在向联合国大会提交的年度报告中增加了一部分“个别委员做出的结论性观察”,提供与缔约国口头讨论的细节。经济、社会和文化权利委员会在向经济和社会理事会提交的报告中也有专门章节记录委员会审议各缔约国报告的工作摘要,在摘要的结尾处有时会提出包含一个或几个自然段的结论性观察。

到了20世纪80年代末期,冷战的结束减少了缔约国对委员会介入国内事务的担忧,以此为契机,经济、社会和文化权利委员会率先在1990年发布了针对特定国家的结论性意见,此后各委员会也陆续开始发布这种类型的结论性意见。各委员会的结论性意见在结构上大体一致:首先是一个介绍,经常涉及对缔约国是否及时以及是否按照相关的公约报告指导的要求提交报告的评论;接下来是关于“积极方面”的简短评论,突出缔约国取得的成就;结论性意见的主体部分是“关注和建议的主要问题”,在这部分各委员会通过分析缔约国报告、缔约国代表在对话中的回答和其他可获得的文件列举出它们重点关注的问题;最后,委员会据此提出建议,并要求缔约国在规定的时间内提供实施某些建议的相关信息。在这一结构下,各委员会的具体安排会有一些差别,如人权事务委员会和残疾人权利委员会的结论性意见都分为四个部分:导言、积极方面、主要关注的问题和建议以及传播和后续行动。禁止酷刑委员会和消除对妇女歧视委员会的结论性意见都分为三个部分:导言、积极方面和关注的主要问题及建议。经济、社会和文化权利委员会和儿童权利委员会的结论性意见除了上述主要部分外,还分别包含一个名为“妨碍执行《公约》的因素和困难”的部分。[4]

在目的上,各委员会在保持与缔约国友好合作的同时更强调对缔约国履约情况的监督,主要体现在结论性意见中增加了许多对缔约国履约情况进行一般性评估的内容,更关注缔约国对条约条款的适用并主动对缔约国提出意见和建议。随着各委员会成员对审查程序和公约条款熟悉程度的增加,结论性意见中关注的事项也更加综合,意见和建议也更加详细和复杂。以经济、社会和文化权利委员会为例,1993年委员会针对澳大利亚的结论性意见只有20个段落,只对教育制度内处境不利群体的状况、原住民的文化遗产意识以及向非政府创办学校提供资金对政府创办学校的影响等有限的问题表示关注,提出的建议也具有一般性的特点,如加强机构和组织间的紧密合作、制定指标、采取措施监督原住民等不利群体的一般状况等。到了2017年,委员会针对澳大利亚的意见发展为65个段落,关注的问题更加综合和全面,包括公约权利的可诉性、工商业与人权、原住民权利、受庇护者权利、残疾人权利、男女平等、失业、社会保障权、家庭暴力、住房权、健康权等众多方面。就两个结论性意见共同关注的原住民问题而言,2017年意见提出的建议比1993年的更加详细,包括要求缔约国在宪法上承认原住民、继续对1993年《原住民地权法》进行法律修订,将自由、事先和知情同意原则纳入1993年《原住民地权法》并酌情纳入其他法律等具体措施。[5]

为了更好地发挥结论性意见的监督功能,人权事务委员会除了在结论性意见中要求缔约国在下一次报告中提交为落实委员会建议而采取的步骤的信息,还制定了后续程序,即任命一名关于后续措施的报告员,并且要求缔约国在一年内就委员会特别关心的问题提交补充信息,由报告员向委员会提交后续措施是否被接受和是否令人满意的报告,委员会再对报告进行公开审查。经济、社会和文化权利委员会在后续程序的安排上走得更远,当缔约国没有按要求提供补充信息或补充信息不充足时,委员会要求该缔约国接受由一到两名成员组成的委员会代表团,代表团的目的是收集用于和缔约国进行对话的信息,并确定该缔约国在实施公约或准备报告时需要的技术援助的范围。禁止酷刑委员会、消除对妇女歧视委员会和儿童权利委员会都采取了和人权事务委员会类似的后续程序,委员会可以任命一名后续措施报告员并要求缔约国在指定时间内就某些建议采取后续措施。

二、结论性意见的效力

考虑到条约机构在相关条约中的地位以及条约义务的约束性质,它们做出的结论性意见虽然没有法律上的拘束力,但却具有一定的权威性。这种权威性是指“在一国特定环境下,公约条款应如何解释的一种合意”[6]。O'Flaherty按结论性意见内容的不同对其权威性进行了分类解读,他认为结论性意见中的两类内容的权威性是最明显的,一是宣称存在违反条约问题的内容,二是旨在解释条约条款的内容。相比之下,结论性意见中关于提高履约策略的一般性建议和一些与缔约国实际的条约义务无关或关联度很低的内容的权威性则并不十分清晰。[7]循着O'Flaherty的思路,我们可以对结论性意见的权威性做如下分析:

第一,当结论性意见宣称缔约国存在违反条约的问题时,如果缔约国确实违反了条约义务,那么缔约国应当重视委员会的建议并停止侵害行为。缔约国不履行建议可能表明该缔约国存在持续不遵守条约义务的情况。当然,缔约国不回应委员会的建议也可能出于其他原因,如缺少履行义务的有利环境或者结论性意见没有得到有效传播。光宗耀祖支撑着我去教室

第二,结论性意见中某些建立在对条约条款的解释之上的标准,可能被作为条约解释的合法资源对待。至于结论性意见能否构成条约解释的合法资源,理论上的争议主要围绕这些结论性意见是否构成《条约法公约》第31条第3款的“嗣后实践”展开,因为按照传统方法,条约机构的实践本身并不是“国家实践”。因此,支持者要想证明条约机构的实践构成“嗣后实践”,一种方法是将条约机构的实践与国家实践联系起来,强调缔约国积极的、支持性的回应或者默许都可以被视为建立起了缔约国对条约机构解释的同意,并构成传统意义上的“嗣后实践”。另一种方法是修正传统意义上关于“嗣后实践”的方法,在这方面国际法协会的观点比较有代表性,协会认为《条约法公约》第31条在制定时以传统的多边条约为基础,在监督方面主要考虑缔约国之间的监督,但是人权条约和传统的多边条约不同,普遍设立了作为第三方的条约监督主体,因此在解释人权条约时,相关的嗣后实践可能比嗣后国家实践更宽泛,条约机构的实践也需要被包含在内。

在司法实践中将结论性意见作为条约解释合法资源的典型案例是国际法院对“在被占领巴勒斯坦领土修建隔离墙的法律后果”发表的咨询意见。在该咨询意见中,国际法院注意到人权事务委员会和经济、社会和文化权利委员会针对以色列的结论性意见,并以此作为以色列在这些条约下义务的权威性解释。两个委员会的结论性意见都对以色列的一贯立场,即相关条约不适用于以色列本国领土之外,特别是西岸和加沙表示关切。人权事务委员会认为,“在当前情况下,为了保护被占领领土内的居民,对于缔约国在这些领土上的当局或人员的所有行为,凡影响到享受《条约》规定的权利和属于国际公法原则规定的以色列的国家责任范围之内的,适用《条约》的规定”;经济、社会和文化权利委员会也指出,“《条约》规定的缔约国义务适用于受其有效控制之下的所有领土和人口”[8]。

值得注意的是,国内法院也在一定程度上承认结论性意见作为人权条约解释资源的地位,一些国家的国内法院在审理案件时会考虑相关委员会针对本国发布的结论性意见,并将结论性意见中关于条约条款和本国义务的解释作为理解相关条约内容的参考。例如,加拿大最高法院在Suresh案中就引用了禁止酷刑委员会针对加拿大的结论性意见来解释《禁止酷刑公约》第3条第1款的含义和加拿大承担的义务。该案申诉人来自斯里兰卡,他是恐怖组织“泰米尔猛虎”的成员,该组织在斯里兰卡从事恐怖活动,它的成员在斯里兰卡遭受到酷刑对待。申诉人向加拿大申请移民身份,但加拿大政府以国家安全为由拒绝了他的申请并决定将他驱逐回斯里兰卡。法院注意到两项国际人权公约与本案相关,其一是《禁止酷刑公约》第3条第1款,其二是《关于难民地位的公约》第33条第2款。前者规定“如有充分理由相信任何人在另一国家将有遭受酷刑的危险,任何缔约国不得将该人驱逐、遣返或引渡至该国”;后者则承认基于国家安全的正当理由可以排除前者的适用。法院认为《禁止酷刑公约》第3条第1款的规定体现了普遍的国际标准,可以适用于任何人,是不可减损的,而《关于难民地位的公约》的主要目的在于保证难民享有广泛的权利和自由,因此后者的规定不能否定前者保护的利益。为了进一步明确加拿大在《禁止酷刑公约》下的义务,法院特别提到了禁止酷刑委员会针对加拿大做出的结论性意见。在该意见中,禁止酷刑委员会建议加拿大“完全遵守公约第3条第1款,无论某人是否犯有严重罪行或对国家构成安全危险”[9]。

除了援引针对本国的结论性意见,国内法院有时也会考虑针对其他国家做出的结论性意见。例如,阿根廷最高法院在一起确定合法堕胎范围的标志性案件中,除了援引人权事务委员会和儿童权利委员会针对阿根廷的结论性意见,还援引了针对秘鲁和冈比亚的结论性意见,目的在于重新解释刑法并将堕胎的范围扩大到强奸受害者。[10]又如,在一起挑战《选举分配法案》合宪性的案件中,澳大利亚高等法院援引了人权事务委员会针对智利、香港和巴拉圭的结论性意见,分别用于解释在选举程序的民主性和选举权的自由平等实施方面缔约国承担的义务。[11]

第三,条约机构就条约的实施策略提出的一般性建议,基于条约善意履行的原则,缔约国至少应给予关注,检查自身是否有接受这些建议的意愿。如果决定不接受,缔约国应在后续程序或下一次报告中向委员会提供理由;如果决定接受,缔约国可以在国内立法的起草和讨论阶段予以适当考虑。

三、结论性意见的合法性分析

结论性意见对于缔约国不具有法律拘束力,其有效性往往取决于缔约国对意见和建议的自愿遵守。从缔约国的角度来看,一国是否认可结论性意见的权威、是否接受结论性意见中的建议,除了受到政治意愿、国际关系和本国法律制度和传统等因素的影响,也会考虑结论性意见自身的合法性(legality)。尽管条约机构对缔约国报告的审查不是司法或准司法程序,但至少审查行为应当在相关人权条约的法律框架下进行并受条约法的约束。[12]人权条约对结论性意见合法性的约束主要体现在形式和内容两个方面。此外,结论性意见中关于法律问题的分析还应当符合条约解释的一般规则。

(一)结论性意见与条约的形式关联性

为了使自己的结论性意见不超出监督相关条约实施的权限和范围,各委员会都从形式上将意见和相关条约联系起来,具体有两种不同的做法。

1.条款代入模式

条款代入模式是在列举完对缔约国的关切后,在段落结尾处明确提到条约的相关条款。采用这种模式的有人权事务委员会、经济、社会和文化权利委员会和禁止酷刑委员会。以禁止酷刑委员会2018年“关于越南初次报告的结论性意见”为例,委员会在对隔离监禁问题表示关切时明确指向公约第2条;在对国内立法未明确界定酷刑和未将酷刑列为犯罪表示关切时明确指向公约第1条、第2条和第4条。又如,在经济、社会和文化权利委员会2018年针对南非的结论性意见中,委员会在关切南非残疾人就业问题时明确提到公约第2条第2款和第6条;在关切最低工资问题时明确提到公约第7条;在关切出生登记问题时明确提到公约第3条和第10条。

2.权利分类模式

权利分类模式是将具体建议置于某项或某类公约权利之下,以确保结论性意见的某一部分关注的是某项或某类公约权利。这种模式的代表是儿童权利委员会和保护所有移徙工人及其家庭成员权利委员会。儿童权利委员会从1999年8月开始将对缔约国的关注和建议按权利进行分类。例如,在1999年8月针对贝宁的结论性意见中,委员会分别对公民权利和自由

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1279267      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多