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【期刊名称】 《广东社会科学》
党内法规评估标准体系化探究
【作者】 李福林
【作者单位】 广东外语外贸大学党内法规研究中心助理研究员,博士
【中文关键词】 党内法规;评估标准;质量;实施效果;合法性;合理性
【文章编码】 1000-114X (2019)02-0247-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 247
【摘要】 党内法规评估标准是党内法规评估制度建设的核心内容,也是开展党内法规评估活动的关键所在。当前,党内法规评估标准尚不明确,可供参考的标准主要集中在合法性、协调性、规范性和可操作性层面,为了提高评估的全面性和客观性,有必要尝试运用立法后评估的基本理论以及借鉴立法后评估的实践经验,增加对党内法规合宪性、合理性和实效性的考察,确立体系化的党内法规评估标准,以实现对党内法规制定质量和实施效果的科学评估,促进党内法规制度整体质量的提高、协调性的增强、执行力的提升。
【全文】法宝引证码CLI.A.1256501    
  
  党内法规的评估是指党内法规的创制机关根据法定的职权对党内法规的质量与实施效果进行评价和检验的过程。党内法规评估的标准是评价和衡量党内法规文本质量和实施效果优劣的圭臬,它是党内法规评估工作的基石,也是对党内法规进行科学评估的主要工具。党内法规的评估既要符合立法评估的一般理论,又要突出党内法规运行的特殊要求。具体而言,党内法规的评估不仅要追求其自身质量的提升,确保自身创制的规范性、合理性和可操作性,还要追求体系内的统筹协调以及与国家宪法和法律的融贯一致。当然,党内法规的评估还应当将其的执行情况纳入整体框架进行考量,以保证评估的客观与全面。评估标准直接决定着评估的方法、路径、质量,也决定着评估结论的科学性、可信性、可靠性。作为检验特定对象质量的准则和尺度,评估标准是评估活动开展的必要前提,也是评估活动价值取向的具体体现。为此,建立客观、科学、合理的党内法规评估标准,不但有利于客观地评价党内法规的制定质量和实施效果,而且对党内法规的制定工作具有引领的作用,对党内法规评估标准的研究具有重要的理论和实践的意义。
  体系化的党内法规评估标准是评估理论的核心组成,对评估活动的有序展开具有导向功能;对评估过程的规范性具有引领作用;对评估结论的科学性具有重要意义。目前,体系化的党内法规评估标准的理论研究依然较少,在实际操作中,不同的评估主体往往采用不同的评估标准,从而导致在党内法规评估实践中各行其是,缺乏统一的尺度。因此,在借鉴立法后评估的理论与实践的基础之上,探索建立符合党内法规自身规律和特质的评估标准,应当成为下一阶段完善党内法规体系建设的重要内容。
  —、党内法规评估标准的现实考察
  目前来看,党内法规评估机制还尚未制度化和常态化,与之相关的制度建设也较为滞后,在2013年开始实行的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)中才正式对党内法规清理工作和实施后评估工作进行了规定,但这些规定基本上只是对相关工作概括性的描述,尚未对其评估标准予以明确。在这样的情况下,通过援引党内法规体系中相关法规的规定,才能够为党内法规评估标准的确定提供规范依据。
  (一)党内法规的审核标准
  《中国共产党党内法规制定条例》《党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)都明确规定了党内法规具体的审核标准,这些内容事实上也同样构成立法评估过程中应当重点考察的对象。所以,法规审核的标准也可以作为党内法规评估的参考标准,《制定条例》第21条以及《备案规定》第7条所确立的审核标准也自然应当成为评估的规范来源和直接依据。具体而言,其可以归纳为以下的评估标准:(1)合法性标准:具体包括是否同党章和党的宗旨、党的路线相抵触;是否同宪法和法律不一致;是否同上位党内法规相矛盾;是否符合党规的制定权限和正当程序等四项内容。(2)协调性标准:协调一致是构建党内法规制度体系的内在要求,在党内法规的审核标准虽然多处使用了“是否不一致”的表述,但从其内容来看,部分对于“是否不一致”的规定事实上应当划归在合法性要求的层面,如与宪法和法律的不一致不仅只是党内法规草案与之的不协调,本质上是党内法规草案的不合法。所以,基于此种分析,真正涉及到协调性的内容只有“是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突”。
  (二)党内法规的制定要求
  从《制定条例》规定的内容来看,可以进行评估标准转化的规定主要集中在《制定条例》第7条关于党内法规制定原则的规定,第15条关于党内法规制定的总体要求,第18条关于党内法规起草应与现行党内法规衔接的规定等。具体而言,上述条文中进行转化后可以形成的评估标准主要有:(1)合法性标准:“以党章为根本,贯彻和执行建党的宗旨与目标”;“严格遵循宪法和法律规定的权限与程序规范党的各类活动”;(2)可操作性标准:党内法规制定应当符合实际情况,应当注重“从党的建设和发展的实际需要出发”,“注重简明和实用,避免模糊和歧义,防止繁琐和重复”等内容;(3)协调性标准:主要包括作为党内法规制定原则的“维护党内法规制度体系的统一性与体系化”,作为党内法规制定总体要求的“逻辑严密”等内容,以及专门的协调性要求规定,即“对同一事项应当与现行党内法规相一致”;(4)规范性要求:作为党内法规制定总体要求的“表述的准确、规范、简洁”等内容。
  通过上文对于党内法规评估标准现有的制度资源和规范依据的分析,可以发现在当前党内法规评估工作中对于评估标准的制度供给和实践还比较滞后。党内法规评估机制起步不久,虽然目前已经有《制定条例》以及《备案规定》对党内法规的评估工作进行专门规定,但是这样的规定太过原则和抽象,具体操作都不甚了了,规范也不太成熟,不好在实践中具体运用。
  二、党内法规评估标准的确立与展开
  党内法规评估标准是衡量党内法规优劣的指标和准则。对于党内法规的评估而言,没有科学合理体系化的评估标准就不可能得出客观准确的评估结论,亦即,评估标准决定着评估的方向、方法、结论。因此,党内法规评估标准的确立是党内法规评估工作的起跑线,也是党内法规评估活动的重要内容。
  (一)党内法规评估标准的确立
  体系化的党内法规评估标准是整个评估活动的核心组成部分。科学、客观、全面、合理的评估标准能够产生可信、可靠、真实、准确的评估结论,从根本上提升法规质量,促进“科学立法”的实现。体系化的党内法规评估标准的确立至少应该考虑两个方面的要求:一是要能客观的反映党内法规制定中各项制度具备合理性与可操作性;二是要能客观反映党内法规规范党组织工作、活动和党员行为的实施效果。即要体现党的方针和政策,体现党内法规的特殊性,体现评估活动的可操作性。
  1.党内法规评估标准确立之基本原则。党内法规评估标准确立应具备科学性,不仅正确反映立法宗旨、原则和价值取向,而且应当充分体现立规的实际效果与具体效益,引导党内法规体系的良性、健康、有序发展。有鉴于此,通过对评估标准特点的理解和把握,确立体系化的党内法规评估标准应当遵循以下基本原则:
  一是遵循党的基本要求原则。党内法规评估制度是加强党内法规制度建设以及形成配套完备的党内法规制度体系的有机组成部分,而党内法规的评估标准则是党内法规评估工作的起点。因此,党内法规评估标准的确立原则必须体现党的基本要求的原则。在“治党务必从严、从严必依法度、法度必求完备”的法治逻辑下,确立党内法规评估标准的原则必须体现党的基本要求,以便为建构完善的党内法规制度体系提供基本遵循;党内法规评估标准的确立必须遵循党的基本要求,以便形成“内容科学、程序合理、运行有效”的党内法规体系。因此,遵循党的基本要求的原则已然成为依规治党建设乃至全面从严治党的重要内容。
  二是反映客观性原则。党规法规评估标准的确立应该体现客观性原则。评估标准是通过具体的规范对党内法规的文本质量和实施效果合法性、合理性、效益性的检验与评价。因此,评估标准的确立应该注重客观性与标准性的原则。评估标准对党内法规的文本质量和实施效果的判断应该体现社会上新的环境、新的情况、新的问题,加强法规的回应性、实效性、操作性,以便更好地发挥党内法规引领和服务社会进步和经济发展的功能。党内法规评估标准确立的客观性原则可以优化党内法规的质量,从而为建构完善党内法规体系提供参考,以确保中国特色社会主义法律体系的统一性和科学性。
  三是体现可行性原则。评估标准应该对党内法规设定的制度和措施是否具有可行性进行检验。党内法规评估标准体系化的确立原则应该以党内法规的实施效果为基础。党内法规的评估是立足于现实的条件和法规实施效果的检验和分析,需要有较强的可行性,评估标准的确立应当具备实施调研、检验、评估的可行性,便于对党内法规的具体制度和主要措施的可操作性进行定量和定性分析。对党内法规的评估的主要目的是为法规的继续适用、修改或废止提供客观的数据和依据。因此,党内法规评估标准的确立应当体现可行性原则。
  2.党内法规评估标准确立之主要路径。在价值多元的社会中,各自基于不同的利益和立场,对党内法规的创制质量和实施效果的评价都会持有不同观点和偏好,其中必然暗含着不同的评估标准。由此,为了有效的达成共识,确立科学的、合理的、统一的评估标准,在遵循党内法规评估标准原则的同时,寻求党内法规评估标准确立之主要路径,必须经过以下的确立过程:
  一是寻求共性的价值。确立党内法规评估标准的首要途径就是寻找党内法规制定价值中具有普遍性的评估准则。所谓共性价值的本质意涵,就是指为我们社会共同接受的、具有客观性的一般意义上的基础价值理念。只有具有共性的评估标准才有资格成为党内法规评估标准。一般而言,具有普遍的、客观的共性价值理念评价标准主要有三个来源,即“来源于规范、来源于共同信念或共同的感情、来源于共同的实践”[1]。其涉及政治、经济、文化、环境等多种复杂因素,也涉及正义、平等、自由、法治等多项价值因素,是国情党情民情的综合反映,也是治理能力和领导水平的真实写照。此类价值理念以理性为基础,超脱于个人的主观判断,不容易变动,稳定性较强。
  二是建立合理的规则。在党内法规评估标准的确立过程中,应该建立理性的论证规则,以保证党内法规的评估标准的客观性、科学性、可信性。建立一套合理的论证规则,保证评估标准的确立主体能够真实、有序的交流意见和主张,最终助推党内法规评估标准体系化的形成。在党内法规评估标准确立过程中,应该遵守合理性的推理规则、融惯性的关联规则、衡量性的论证规则[2],应该保证党内法规评估标准的确立过程的循序理性的路径,保障党内法规评估标准确立主体真实

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