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【期刊名称】 《广东社会科学》
论物权与债权区分原则下矿业权转让行政审批的私法效力
【作者】 田峰【作者单位】 浙江师范大学法政学院{副教授,博士}
【中文关键词】 矿业权;公示;物权;债权;区分原则;行政审批
【文章编码】 1000-114X (2019)02-0238-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 238
【摘要】 矿业权转让须经行政审批,有必要界定其私法效力。制定法和审判实践分别评价行政审批的物权和债权效力,其理论基础在于物权与债权区分原则。该原则以是否具有支配力为标准区分物权与债权。物权基于其支配力成为支配权,具有绝对性,因此产生公示的必要,物权公示以权利状态为对象,发挥设权、推定和公信的效力;债权不具有支配力成为请求权,具有相对性,没有公示的必要,债权在成立后即对当事人产生约束力。矿业权转让行政审批与物权公示不必进行程序上的分割,而应进行效力上的划分,其债权效力体现为,当事人以报批和协助报批为矿业权转让合同的核心义务,当事人对矿业权转让申请未获批有过错的,应当承担违约责任;其物权效力体现为,当事人申请获批即完成物权公示,矿业权未经公示,确定不发生物权变动的效果。
【全文】法宝引证码CLI.A.1256504    
  矿业权转让行政审批虽为公法行为,但当事人转让申请获批与否直接影响其对矿业权的取得和享有,矿业权转让行政审批私法上的效力不容忽视。对这一问题的认识在实践中存在争议,理论上也未达成共识,有必要进一步思考。本文依物权与债权区分原则,对矿业权转让行政审批的私法效力进行分析。
  —、问题的提出
  (一)对矿业权转让行政审批私法效力的不同认识
  按照《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第6条的规定,应当区分矿业权转让过程中转让合同的债权效力与矿业权变动的物权效力。审判实践中就这一问题存在不同认识。有判决认为,纠纷所涉矿业权转让合同未办理批准手续的,该合同因违反效力性强制性规范而无效。[1]有判决认为,纠纷所涉矿业权转让合同未办理批准手续的,该合同未生效。[2]有判决认为,纠纷所涉矿业权转让合同未办理批准手续的,该合同成立但未生效,对当事人没有约束力,当事人无需承担违约责任。[3]有判决认为,纠纷所涉矿业权转让合同未办理批准手续的,不影响对合同效力的认定,为有效合同。[4]针对审判实践中出现的不同意见,最高人民法院在起草《解释》的过程中提出了三种方案:一是矿业权转让合同自成立之日起生效,但矿业权转让申请未经自然资源主管部门批准的,矿业权不发生物权变动的效果;二是矿业权转让申请未经自然资源主管部门批准的,矿业权转让合同未生效,但合同中约定的与报批义务和协助报批义务相关的条款自合同成立时生效;三是矿业权转让申请在获得自然资源主管部门批准前,依法已经成立的矿业权转让合同对于合同当事人具有约束力,当事人应当履行合同义务,当事人主张合同未生效、无效或解除合同以拒绝履行报批义务或协助报批义务的,人民法院不予支持。第一种方案的优势在于,该方案符合《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)设定的物权变动规则,且与我国经济发展方向和学界观点相适应;其劣势在于,这一方案与《探矿权采矿权转让管理办法》10条第3款的规定存在冲突,可能导致司法权与行政权在实践中的矛盾。第二种方案的优势在于,该方案没有明显的法律规范上的冲突,且有2010年8月实施的《关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定(一)》作为先例,也得到审判实践的支持;其劣势在于,该方案下很难区分缔约过失责任与违约责任,可能助长当事人恶意毁约的行为,进而引发道德风险,更加重要的问题是矿业权转让合同仅是矿业权转让申请中所需提交的材料之一,行政审批的对象不仅包括转让合同,还包括矿山企业资质条件、矿山作业情况等其他材料,不宜直接援引《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》(以下简称《合同法解释一》)第9条的规定。《解释》采用的是第三种方案。该方案实质上是对前两种方案的折中,其优势在于,在理论上区分了物权变动与原因行为的效力,符合我国经济和民法理论的发展方向,避免了法律规则适用上的冲突,为司法实践提供了必要的指引;其劣势在于,基于司法解释需尊重立法的立场,《解释》受制于《探矿权采矿权转让管理办法》10条第3款的规定,要求人民法院在案件审理中不宜在矿业权转让申请获批前认定矿业权转让合同生效或未生效,而应释明当事人变更诉讼请求,如当事人拒不变更,则可驳回该项诉讼请求。这一立场让矿业权转让合同的效力处于不确定的状态,仍需进行学说上的解释。
  (二)本文的问题意识
  在当前审判实践和司法解释明确区分矿业权转让合同效力与矿业权物权变动效力的前提下,上述分歧的出现固然有公法和私法规范对接、民法上强制性规定效力区分等方面的原因,但根本的问题是,应当采用怎样的立场去认识自然资源主管部门对权利人转让矿业权申请作出的行政审批产生的私法效力。本文的问题意识在于,行政审批对矿业权转让合同的效力和矿业权上物权变动的效力有怎样的影响?如何对二者进行合理的区分并在理论上证成?这一区分在审判实践中又会对当事人的权利义务关系产生何种影响?
  (三)文献回顾
  探矿权和采矿权被规定在《物权法》用益物权编当中,因此当然具有物权属性,并作为特别物权由《物权法》和特别法共同调整。对于矿业权转让合同效力的评价,不仅涉及《中华人民共和国民法总则》(以下简称《民法总则》)119条、第143条,《物权法》15条,《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)8条、第44条、第52条等法律规定的理解和适用,也涉及与《探矿权采矿权转让管理办法》等规范性文件的衔接。对未经行政审批的矿业权转让合同的效力学者大致形成了三种观点。第一,未生效说。该说认为,没有经过行政审批的矿业权转让合同因欠缺生效要件,合同未生效。第二,无效说。该说认为,没有经过行政审批的矿业权转让合同属无效合同。第三,有效说。该说认为,没有经过行政审批的矿业权转让合同虽然不能履行,但合同效力不受影响,只要不存在法定禁止矿业权转让的情形等导致合同效力瑕疵的因素,该合同有效。[5]未生效说在审判实践中得到较多适用,但由此产生的问题是矿业权转让申请没有获得批准的情况下,无法确定当事人需要承担的是违约责任还是缔约过失责任。无效说在文意上符合法律规范的要求,但由于其沿袭了“违法即无效”的理念,实质上已不再受到理论和实践的支持。有效说符合学说的立场和审判实践的发展方向,但该说尚未得到制定法的认可。从《解释》第8条的立场看,审判实践中尽管不能承认未经审批的矿业权转让合同为有效合同,但转让人无正当理由拒不履行报批义务的,受让人可以主张转让人承担违约责任。
  矿业权转让行政审批在矿业权转让中发挥着一体两面的作用,既在公法上发挥矿产资源国家管制的功能,也在私法上调整民事主体在矿业权转让中的权利义务关系。在矿业权转让行政审批的私法效力上,权利人的申请是否获批不但关系到对矿业权转让合同效力的理解,也关系到矿业权能否完成物权变动。因此,对于矿业权转让行政审批私法效力的认识不能也不应局限于行政审批对转让合同效力的思考,而是应当综合考量行政审批对矿业权转让私法关系所产生的影响。
  二、矿业权转让行政审批私法效力的制定法评价
  (一)矿业权转让行政审批私法效力的制定法规范体系
  对矿业权转让行政审批私法效力的分析应当首先在制定法层面展开。目前,在矿业权行政审批与转让合同效力认定的问题上,审判实践和司法理论通过解构法律行为效力要件理论和强制性规范的内涵进行回应。
  有学者将传统民法上的二重构成要件塑造为三重构成要件,即将原来的“成立要件+生效要件”重新塑造为“成立要件+积极生效要件+效力阻却事由”。[6]基于对合同生效要件的区分,合同效力可以相应地被区分为拘束力、确定力与实现力,三者并不同时发生效力,因此合同效力是一个逐步得到“释放”的过程。[7]《解释》采纳了这一立场并规定,矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力;同时规定,人民法院不支持当事人仅以矿业权转让申请未经审批为由提出的确认合同无效的请求。由此可见,《解释》认为在完成登记之前,矿业权出让人与受让人之间的权利义务关系为基于合同的债权关系,矿业权不发生物权变动的效果。需要注意的是,在矿业权转让合同中,矿业权转让人的核心义务是履行报批手续以便完成矿业权转让的审批和登记。《解释》第6条是对《民法总则》119条的复刻,即矿业权转让合同成立后,其拘束力、确定力已经产生,但在获得审批之前尚不具有实现力。因此,在矿业权转让合同依法成立之后,矿业权受让人只能请求矿业权出让人履行矿业权转让的报批义务,而无权请求矿业权转让人直接办理矿业权变更登记,以实现矿业权上物权变动的法律效果。《解释》采用了将矿业权转让合同效力与矿业权审批效力相区别的司法策略,通过违约责任调整各方当事人的利益。
  司法解释将《合同法》52条第5款中规定的“法律、行政法规”限缩解释为全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规,之后又进一步将其中的强制性规范解构为效力性强制性规范和管理性强制性规范。《民法总则》153条在立法意旨上认同司法解释缩小认定合同无效强制性规定范围的立场,排除“违法即无效”的理念。但需要注意的是,《民法总则》153条第1款但书文本为“该强制性规范不导致该民事法律行为无效的除外”,在表述上没有采用“效力性强制性规范”和“管理性强制性规范”。司法解释将制定法当中的强制性规定区分为“效力性”的和“管理性”的,这一做法在审判实践中具有一定积极意义。但是,由此产生的问题是,将“违法”限缩解释为违反“效力性强制性规范”,[8]一律不认定违反管理性强制性规范的合同无效[9],是否能够从根本上解决问题。一个不应当被忽视的现实情况是,司法解释等规范性文件并未界定“效力性强制性规范”和“管理性强制性规范”的含义,也没有明确二者的区分标准。司法界和理论界关于相关问题的讨论莫衷一是,远未达成共识,而且这种区分也欠缺必要的科学性。[10]
  (二)矿业权转让行政审批私法效力的制定法规范分析
  对矿业权转让行政审批私法效力的规范分析,应当首先在制定法的文本中寻找解决纠纷的思路。德国学者哈利·韦斯特曼提出从三个层级构建个案裁决规范:第一层级是关于制定法对法律后果的规定,它应用于个案并产生判决的内容;第二层级是关于制定法对冲突利益的评价,从中可以找到制定法上的利益评价标准;第三层级是关于制定法对正义理念的贯彻,体现为正义理念的具体化。由此可以得出这样的结论,即法官在个案中依据制定法作出的裁判实质上是正义理念在制定法当中针对不同生活情境的具体化,因此,法律适用的中心是制定法上对于利益的评价而不是利益本身。[11]这一认识带给我们的启发是,对于矿业权转让法律纠纷的化解应当在制定法当中寻找相应的利益评价机制。我国制定法上对于这类纠纷利益评价的逻辑起点在于民法上对权利类型的基本划分,即民法将财产权分为物权和债权,并以此为基点衍生出行为规范和效力判断的法律规则体系。根据我国《民法总则》136条、《合同法》44条和《解释》第6条规定,矿业权转让合同在成立后对合同当事人有约束力。根据我国《物权法》15条和《

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