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【期刊名称】 《南京工业大学学报(社会科学版)》
“生态文明”入宪与环境法治新发展
【作者】 江国华肖妮娜
【作者单位】 武汉大学法学院{教授,博士生导师}武汉大学法学院{教授,博士生导师}
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 “生态文明”入宪;环境法治;环境制度变迁;环境人权
【文章编码】 1671-7287(2019)02-0001-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 1
【摘要】 2018年《中华人民共和国宪法修正案》将“生态文明”写入宪法序言及正文部分,宣告我国法治发展正式迈向绿色法治的现代化治理之路。以“生态文明”入宪为契机,我国环境法治事业也将迈向新的历史阶段。环境发展模式逐渐向绿色发展、精细发展、协同发展转型;环境治理结构得到全面善化,环境法律体系日渐完善,环境责任日渐明确,多元化环境治理格局日渐形成;环境人权理念也随着“生态文明”入宪而得以形塑,生存权、发展权与代际人权的观念在法治体系中得到进一步彰显。“生态文明”入宪对我国经济转型、国家治理、环境保护和人权保障都将产生重要的法治意义。
【全文】法宝引证码CLI.A.1256494    
  2018年3月11日,十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《修正案》)。《修正案》修订的二十一条中共有五条涉及生态文明或美丽中国建设:一是序言第七段中提出了“贯彻新发展理念”的要求;二是序言第七段修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”;三是国家奋斗目标中增加了“和谐美丽”;四是在国务院行使职权中增加了“生态文明建设”的职能;五是提出了“推动构建人类命运共同体”的要求。
  “生态文明”入宪体现了国家意志、党的主张、人民心意,是对中国特色社会主义事业总体布局的丰富和完善,标志着我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展的“五位一体”新格局的形成。将“生态文明”写入宪法是国家对新时代生态环境保护规律认识的深化,是从国家根本法的角度来肯定环境保护的国家责任和政府职责,是对经济社会发展绿色模式的不断完善。“生态文明”的相关内容与《中华人民共和国宪法》总纲中涉及环境保护的既有条文共同构成了环境法治在宪法文本中的核心内容,由此我国的环境法治迈向了宪法化的新阶段。
  一、“生态文明”入宪的法治意蕴
  人与自然的关系,是近现代全世界共同关心的问题。随着工业发展进程的高速推进,全球性的环境问题频发,世界各国普遍意识到经济与环境和谐发展的重要性,纷纷积极地制定和实施促进绿色经济的政策措施,绿色可持续成为全球经济发展和环境保护的热门话题。在此背景下,中国适时提出“生态文明”的概念,并将“生态文明”写入宪法。生态文明以“绿色、循环、低碳”为核心理念,把和谐共生发展放在突出地位,其最终的目标就是要构建可持续的社会,实现中华民族永续发展{1}。宪法在国家法治体系中居于核心地位,将“生态文明”写入宪法,不仅能进一步推进环境保护工作,更是国家法治发展的必然选择。
  1.“生态文明”入宪顺应全球环境保护法治潮流
  20世纪以来,科学技术的快速发展和革新不断推动人类社会工业化的进程,以牺牲生态环境促进经济迅猛增长的例子比比皆是,环境污染和生态破坏问题呈现井喷式爆发,且成为威胁人类生存的全球性问题{2}。1943年的洛杉矶光化学烟雾事件、1952年的伦敦烟雾事件、1968年的日本米糠油事件以及1986年的切尔诺贝利核泄漏事件等众多重大环境污染事件,至今令人心有余悸。与世界性环境危机相伴生,环境保护运动逐渐在世界范围内兴起,直接推进了环境法治的发展进程。以美国为例,第二次世界大战前后,其国内的环境运动浪潮直接催生了诸多国内环境立法,同时也带动了其他发达国家的环境立法。自此,环境利益在各国国家利益中的比重渐增,环境法治逐渐成为各国法治体系中的重要组成部分。
  与此同时,环境法治全球化的趋势也逐渐显现。世界各国政府为应对环境危机纷纷开展双边或多边合作,通过条约、公约等法律文件实现环境领域的法治协同。1987年,世界环境与发展委员会发表名为《我们共同的未来》的报告,第一次提出了可持续发展的概念[1]。1992年联合国环境与发展大会召开,世界各国开始探索符合本国国情的可持续发展道路。2012年“里约+20”峰会发表名为《我们期望的未来》的报告[2],此次峰会召开后,全球环境治理法治化的进程不断加快,全球性的环境保护大会不断召开,世界各国纷纷签署环境保护协定,积极探索经济发展新方式。2017年,法国政府积极推动《世界环境公约(草案)》,旨在为全球环境保护运动建立法律框架{3}。自此,推动全球一体化成为了世界环境法治的新潮流。
  以中国为代表的发展中国家集团,在改进本国问题的同时,积极推动区域及全球的生态环境保护,为全球环境治理注入新的领导力和活力{4}。“生态文明”入宪,一方面反映了中国政府对环境保护的决心与信心,顺应了环境发展法治化的总体趋势;另一方面,将“生态文明”作为一种新的文明形态写入宪法,是通过中国特色法治模式和中国特色环境保护战略为世界环境法治发展贡献中国智慧。
  2.“生态文明”入宪符合环境制度变迁规律
  环境保护的价值并不具有绝对的优位性,环境利益与经济发展等其他利益要相互平衡,既不能一味追求经济发展而破坏环境,也不能因保护环境而放弃发展。环境法律制度作为经济发展与环境保护之间的协调器,就要根据经济社会发展情况作出适时调整。“生态文明”入宪,就是根据国情变化而做出的战略调整。
  随着改革开放进程的不断加快,中国经济以年均10%的速度不断提升,人民群众的物质生活水平大大提高。可以说,中国过去几十年的经济发展已经取得了较大成效,我们已经走过了“以经济建设为中心”的历史阶段,但是,中国经济在保持高速增长的同时,亦因为粗放式和简单化的模式产生了较多的环境污染问题。习近平同志在十九大报告中指出,中国特色社会主义进人新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经济发展成效不能掩盖环境问题对生活质量的影响。随着物质生活水平的提高,人们的环境保护意识逐步觉醒,越来越多的公民直接感知到环境质量下降,人民群众对于美好环境的需求日益强烈。
  面对现阶段经济发展与环境需求之间日益尖锐的矛盾,国家需要通过立法实现二者间的平衡。显然,现下的中国需要探索出一条新的可持续发展的、现代化的绿色道路,来肩负起和平发展和构建人类命运共同体的伟大使命。“生态文明”入宪就是对这一历史需求的回应。“生态文明”入宪带动了环境法治的发展,引领了环境保护法律制度的变革方向。环境法律制度将从过去的“求温饱”模式向“求生态”模式彻底转型,而这一变迁也符合法治发展的一般规律。
  3.“生态文明”入宪推动国家治理现代化
  2013年习近平总书记在党的十八届三中全会上提出国家治理体系和国家治理能力的现代化[3]。国家治理现代化是未来我国政治、经济、文化、社会、生态等建设的国家战略思想。国家治理体系包含国家建设的方方面面,涵盖了政治、经济、社会、文化和生态等诸多内容。生态环境治理是国家治理的应然组成部分,生态环境治理体系以保护生态环境为基本宗旨,以可持续发展为根本依据,以未来人类社会的持续进步为关键落脚处。生态环境治理作为国家治理体系的一部分,同样离不开法治,“法治是国家治理现代化的基本表征”{5}。将“生态文明”写入宪法,旨在通过法治现代化带动生态环境治理现代化,最终实现国家治理现代化。
  “生态文明”入宪推动国家治理体系现代化。生态环境治理是国家治理体系的一个重要组成部分,是政治、经济、社会、文化等方面发展和进步的基础性条件,只有抓好生态环境治理才能够保证国家未来的可持续发展{6}。正如习近平总书记所强调的,建设生态文明,关系人民福祉,关乎民族未来。因此,国家采取了一系列生态环境治理的具体措施和办法,不断改善环境和国家发展之间的关系,力图实现国家发展和环境发展的共生。将“生态文明”写进宪法是对生态环境国家治理的确认,明确了生态环境治理的国家公权力责任,从法治的角度肯定了生态文明建设的重要性和紧迫性。“生态文明”入宪,正式在宪法层面将生态环境治理体系纳入国家治理体系,生态文明建设逐渐成为具有全局性重大影响的治国理政方略,并被列入新时代“五位一体”的总体布局之中。
  “生态文明”入宪助力国家环境治理能力现代化。环境问题本身具有多样性、系统性、复杂性等特点,其使得作为环境治理中心的环境行政部门承受了空前的压力,既要面对现有监管手段无力和监管资源紧张的难题,还要面对地方政府以保障经济发展为由所提出的各种要求。“生态文明”入宪明确了国务院环境治理的职能定位,能够改变以往环境治理多部门不统一的局面,表明环境治理需要行政机关的统筹协调。以宪法统筹生态文明建设,有利于国家治理生态环境,将治理体系的现代化与深化体制改革相统一;有利于实现国家治理能力与责任追究的统一,凸显国家对环境治理的决心和魄力。环境治理体系纳入国家治理现代化的体系之中,能够激励国家、政府、公民现代化建设的热情,同时以宪法关于环境治理的法律规定为依托,构建更加高效合理的环境治理体系。
  二、“生态文明”入宪转变环境发展方式
  “环境发展”是相对于“环境保护”理念而言的创新思维,旨在将环境作为发展的内在变量而与经济、社会等发展要素等量齐观{7}。“环境保护”旨在保护既有的生存环境,然而要实现生态文明,仅靠环境保护是不够的,必须要实现环境的科学发展。环境发展是我国经济社会发展中相对薄弱的部分,尤其是传统粗放型经济增长方式造成了经济发展与环境发展的尖锐对立。十九大以后,以习近平总书记为核心的党中央审时度势,提出了一系列环境发展的新主张,“高质量”已经成为新时代经济发展与环境发展蓝图的重心。“生态文明”写入宪法是对经济发展转型的鼓励和指导,也是为环境全面发展奠定法治基石。
  1.从“黑色发展”转向绿色发展
  改革开放以来,受“经济至上主义”的影响,我国在工业化的过程中走了一条“科技含量低、经济效益差、资源消耗大、环境污染重”的发展道路{8},这导致我国快速发展呈现高能耗、高投入、高污染的“黑色发展”[4]。“黑色发展”是以经济利益最大化为目标而片面追求增长的高消耗、高排放、高污染、低效率的模式。在“黑色发展”的模式下只注重经济发展的数量,不注重经济发展的质量,资源和环境成为日趋制约经济可持续发展的因素{9}。与“黑色发展”模式不同,绿色发展模式更加注重经济、社会和环境的和谐共生,是在新时代思想的指导下经济发展模式转型的必然选择。
  十八大以后党和政府采取了一系列措施来缓解经济发展与环境发展之间的紧张关系,不断鼓励和支持环保企业的发展,积极发展循环经济,提高资源的利用效率,降低环境的污染程度,倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,强化公民的环境意识,推动公民在衣、食、住、行等方面形成绿色低碳、节约、文明健康的生活方式和消费模式。“生态文明”入宪是对绿色可持续发展模式的肯定和激励,我国从“黑色发展”转向绿色发展是国家对经济发展目标的重新调整以及对发展代价重新审视的结果。绿色发展模式的革新是人们环境保护意识觉醒的必然结果,体现了人们对美好自然环境的强烈愿望,是人们对以往“黑色发展”模式的修正和摒弃,其更加注重经济发展的可持续性和高质量化。
  2.从粗放发展转向精细发展
  “生态文明”入宪推动经济社会发展模式向精细化发展转型。精细化发展理念源于科学管理理论,细节、规范、科学、效率是其基本元素{10}。随着传统制造业的产业转型和升级,经济发展的内外部环境都发生了显著的变化,在此背景下,我国经济社会有望从粗放发展转向精细发展,实现依靠技术创新推动经济、环境均衡发展。“生态文明”入宪之于发展模式转型具有重要的指导意义,从基本法的高度给出了生态文明建设的法律依据,彰显了顶层设计对生态文明建设的高度重视。加强生态文明建设要强调国家发展模式总体的精细化,即推进各行各业精细化的发展,形成行业间的良性循环互助。实现经济高效增长,首先应当进行思想观念的彻底变革,形成精细化发展的理念支撑{11}。建立健全可持续发展的经济体系,改变一味依赖规模扩张、增加物质资源消耗、高能耗高排放产业的发展模式,塑造依靠创新、科技驱动引领技术改革的精细化产业发展模式。
  在环境发展领域,“生态文明”入宪也会促进环境法治建设精细化水平的提升。首先,“生态文明”入宪有助于实现环境法律体系的精细化。所谓精细化就是要形成以宪法为核心、以环境基本法为主要支撑、以环境特别法为重要组成部分的精细化环境法律体系;其次,“生态文明”要求法律调整技术的精细化,环境立法与环境政策要充分考虑我国因幅员辽阔、各地发展不平衡、区域环境容量和承载力不均等情况导致的差异,在政策制定层面实现精细、有别,具有可操作性;最后,“生态文明”要求具体法律制度的精细化,“生态文明”入宪带动具体法律制度在内容、程序以及与制度间的衔接等方面做出调整,实现法律规范的精细化,实施程序的精细化和制度衔接的精细化。
  3.从片面发展转向协同发展
  环境发展无法脱离国家经济社会总体发展情况,经济发展也无法脱离环境发展的现状,“生态文明”入宪为经济、环境及其他领域的全面协同发展提供了有利契机。一方面,“生态文明”入宪要求经济发展要兼顾生态建设。党的十八大报告提出:“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”{12}。十八大精神充分体现了在追求经济发展的同时以人为本的价值诉求,经济的发展是为了满足人民群众对美好生活、美好环境的要求,能够促进人与自然和谐共生。“生态文明”入宪标志着我国“五位一体”发展新格局的形成,有利于改变过去单纯追求经济快速增长的单一模式,促进经济与环境的协同发展。
  另一方面,“生态文明”入宪推动环境发展走上协同发展之路。环境的发展程度取决于经济社会总体的发展程度。几十年“以经济建设为中心”的发展经验表明,经济不发展环境难发展;社会观念不发展,环境亦难发展;法治不发展,环境更难发展。因此,谋求环境发展不能仅从环境保护问题入手,还要考虑更大范围、更高层次的环境发展制约因素。“生态文明”入宪,就是为实现环境协同发展提供“制动器”。宪法中的“生态文明”并不局限于保护生态环境、防治污染、节约自然资源等内容,它涵盖了建设美丽中国的方方面面,对国家未来经济、社会、法治发展建设等方面起到全局性、综合性的引领。“生态文明”入宪从基本法的角度肯定了环境发展的重要性,使得生态文明的精神辐射方方面面,并以国家目标的形式建构环境发展新体系。
  三、“生态文明”入宪善化环境治理结构
  长期以来,中国的环境治理存在整体性制度供给不足、政府治理战略不明、治理主体单一孤立等结构性问题{13}。在生态环境保护和治理方面的“弱视”现象严重影响了我国经济社会发展和现代化建设{14}。环境法学界对上述问题虽然早有一定认识,但受制于国家经济社会发展情况,这些问题并未能在制度建设层面予以根治。“生态文明”入宪的积极影响在于,其所起到的法治示范效应有可能掀起环境立法、修法的浪潮,通过制度变革全面改善既有的环境治理结构,推动环境治理的法治化进程。
  1.“生态文明”入宪增加了环境治理的宪法准据
  早在1978年《中华人民共和国宪法》修订时,就增加了具有标志性意义的环境保护条款[5],随着改革开放的推进,经济发展带来的环境污染问题开始初步显现;1982年的《中华人民共和国宪法》中,将“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”作为单独条款(第二十六条),将环境治理提升至新的高度;本次《修正案》将“生态文明”写入宪法,大幅度提升并丰富了宪法环境条款的重要意义及内涵,丰富并完善了环境治理的宪法依据。将“生态文明”入宪、增加环境治理的宪法准据遵循了如下环境法治发展的基本逻辑:
  其一,环境法治的发展需要更高层级的规范依据。在本次《修正案》通过之前,我国已制定诸多关于环境保护的单项法律。譬如,2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称

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【注释】                                                                                                     
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