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【期刊名称】 《广东社会科学》
改革开放以来法治观念的嬗变与启示
【作者】 夏正林马良全
【作者单位】 华南理工大学法学院{教授、博士生导师}华南理工大学法学院{博士研究生},贵州民族大学法学院{副教授}
【中文关键词】 法治国家;法治政府;法治社会;改革开放;党内法规;民主
【文章编码】 1000-114X (2019)03-0225-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 225
【摘要】 改革开放四十年来,法治逐步被中国人所理解并接受,人们的法治观念水平也得到了根本性的提升:从纯粹把法治作为经济增长和改革开放的法制工具到作为治国理政的基本方式;法治从倒逼式工作到被确定为“四个全面”战略布局的主动式建设;从法治社会建设到法治国家、法治政府与法治社会一体建设、全面发展。全面推进法治中国建设,就必须加强党内法规建设;坚持依宪治国与重大改革于法有据;法治国家、法治政府、法治社会一体建设,着力抓好法治政府建设这个关键;发展民主,夯实法治的基础。
【全文】法宝引证码CLI.A.1256509    
  
  观念是影响制度设计和工作开展的根本因素,法治中国建设的成效在根本上还是取决于中国人的法治观念的发展程度。中国的法治建设工作与改革开放是同步进行和相辅相成的,它伴随着中国改革开放的产生而产生,也随着改革开放的深入而发展。改革开放每向前推进一步,都伴随着法治建设的每一次进步。在这个过程中,中国人的法治观念也有了根本性的变化。从历史的角度看,“法治是迄今为止人类所能找到的治国理政的最好方式”[1]。因此,总结我们四十年来法治建设的经验和教训,尤其是考察改革开放以来法治观念的发展历程,对于新时代全面推进法治中国建设以及全面深化改革都具有重要的启示意义。本文通过对改革开放以来法治建设的历程进行回顾,总结归纳国人法治观念的发展与变化,并试图对实践中表现出来的启示进行解读。
  —、法治建设的历程
  中国共产党虽然在建国以后就开始了法制建设,并制定了1954年宪法,但法制真正得到重视还是在改革开放后,邓小平在党的十一届三中全会前召开的中央工作会议上提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针。这十六字方针把“有法”放在第一位,从而把“立法”放在法制建设工作的首要地位,对我国的法治建设实践影响深远,到2011年3月10日,全国人大常委会委员长吴邦国在第十一届全国人大第四次会议上宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。党的十八大报告指出法治是治国理政的基本方式,提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”[2]的新十六字方针,表明我们对法治建设工作的认识有了深化。
  四十年来,中国的法治建设可以归纳为三个阶段:
  (一)以法制建设为主要任务的阶段(1978-1991)
  上世纪70年代末到90年代初,法制建设是在以经济建设为中心和改革开放的背景下进行的,在这一时期,法治建设的主要任务是为发展经济提供稳定的社会秩序和为改革开放提供法制环境,主要内容是以立法为首要任务的法制建设。
  1.为发展经济提供稳定的社会秩序。法治中国建设之所以在上世纪70年代末得到重视,首先是因为其时文革刚刚结束,摆在全国人民面前的当务之急是拨乱反正、是全面恢复正常社会秩序的需要。十年文革期间在“砸烂一切公检法”的口号下,整个国家法律机构处于瘫痪状态,加之大批知青回城,一时难以找到工作,社会不满情绪比较突出,甚至出现一些恶性事件。这种状况使邓小平认识到,“没有广泛的民主是不行的,没有健全的法制也是不行的,我们吃尽了动乱的苦头。”[3]于是,重视法制建设,恢复社会秩序就成了党当时面临的首要任务。比如,1979年,一批维护社会秩序的法律诸如刑法等首先制定出来。不过,拨乱反正任务完成后不久,执政党就把其中心任务调整到十一届三中全会确立的经济建设上来了,于是,以1982年宪法的制定和实施为标志,为经济发展提供稳定的社会秩序就成了法治建设的重要任务,这也是中国法治建设的长期任务。
  2.为改革开放提供法制环境。在改革开放初期的上世纪80年代,法治中国建设不仅要为发展经济提供稳定的社会秩序,还要为改革开放提供法制保障。成功和顺利的改革需要有相应的法制加以确认和保障。法制建设不仅要对改革取得的新成果和新的社会关系加以确认,也要主动地推进改革顺利进行,如1986年通过的《民法通则》在这方面发挥了重要的历史性的作用。
  上世纪80年代的改革开放初期,没有既定的经验,更没有成熟的法制,试验、创新立法成了这一阶段法制建设最主要的任务,这在改革开放最前沿的广东省表现得最为突出。广东省由于特殊的地理位置和历史人文,一直就拥有改革开放的热情,早在1978年,广州市芳村率先开放河鲜、蔬菜、塘鱼价格,虽然刚开始时引起价格波动,还有人向中央告状,但3年后,在全国18个大中城市里,广州的鱼是最便宜的。于是,1983年,广州就全面铺开物价改革了。改革是需要相应的法制加以保障的,广东省从实际出发,把中央赋予的在经济体制改革和对外开放中的特殊政策用地方性法规规范起来,使之适应改革开放的迫切需要。1979年6月,当时的广东省委第一书记习仲勋到中央开会,要求批准广东设立经济特区,邓小平说:“中央没有钱,现在给你们一些政策,你们自己杀开一条血路来”。[4]1979年7月15日中央决定建立经济特区之后,广东省就组织专家起草,并邀请港澳经济界有关人士座谈,最终于12月27日由广东省人大常委会审议并原则通过了《广东省经济特区条例》,只是当时的领导认为“特区是中央的特区,不是广东的特区”,[5]该条例最终于1980年8月26日由第五届全国人大常委会第15次会议通过。中共广东省委在第六次代表大会上强调,“要把广东省经过实践检验切实可行的政策,经过立法程序,形成地方性法规”,“当前特别要注重地方经济立法,使之尽快配套、完善。没有经济立法,就不可能有商品经济的大发展”。[6]在改革开放过程中,广东省出台了一批地方性法规,其中1981年《广东省经济特区企业登记管理暂行规定》和1987年《广州经济技术开发区条例》等都是在国家没有明确法律规定的情况下探索制定而成,带有试验性、首创性。1986年7月广东省人大常委会通过的《广东省技术市场管理规定》更是首开我国技术市场立法先河。
  总之,上世纪整个80年代的中国法治建设,一方面要为经济建设提供稳定的法制环境,另一方面又要为改革开放提供法治保障,这也构成了我们长期以来对法治建设功能的基本理解。值得注意的是,这两者的要求并非完全一致,前者强调的是稳定,后者强调的是改革,允许变化。如何在改革与稳定之间进行平衡构成了改革开放初期法治建设的基本命题,即使在今天,我们也时刻面临着对这个问题的解读和回答。法制建设作为改革的保障,其本身也成为改革的一个环节,随着改革的深化,法治建设的任务会更重,我们对法治建设的理解不能仅限于其作为社会稳定的工具,要认识到它对于推进中国特色社会主义建设有更为重大的意义。
  (二)依法行政与法治政府建设阶段(1992-2013)
  上世纪90年代初,随着邓小平南方谈话提出建设市场经济以后,以依法行政为主要内容的法治政府建设被逐步提上日程。21世纪初中国加入世界贸易组织(WTO)后,法治政府建设更是成为中国法治建设的重要组成部分。这标志着中国法治建设从原来的强调法治社会的层面向依法行政与法治政府建设新阶段转变。推进中国法治建设,还必须在全社会从建设和培育党政官员的私人道德与良心、公共道德与良心、职业道德与良心,以及强化和培育党政官员的常人关怀与平民情感等方面,来建设和培育“人民”政府的“良心”和“法治”政府的“道德”。[7]
  邓小平1992年南方谈话后,社会主义市场经济建设的命题被提出来了,法治政府建设自然成了社会主义市场经济建设的重要组成部分。在原来的计划经济体制之下,政府的职能是既担当运动员又是裁判员,政府是全能的、大保姆的角色;而在市场经济体制之下,市场对资源的配置起到主要的作用,政府的作用是有限的,政府要能够调控经济,其自身也要受到市场的制约,更多地担任裁判员的角色。因此,此时法治建设的重点就是要规范政府的行为。这一阶段,一批约束政府的法律法规制定出来了,要求政府依法行政的法治政府、责任政府的理念产生了,这主要体现在上世纪90年代中后期《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国国家赔偿法》和《中华人民共和国行政复议法》等一批约束政府权力的法律法规的出台。
  1997年9月召开的党的十五大上,江泽民总书记明确提出依法治国的基本方略,将过去“建设社会主义法制国家”的提法,改为“建设社会主义法治国家”,把“法制”提升到了“法治”,极其鲜明地突出“法治”,使原来的法制建设的理念有了新的升华。依法治国,即广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变,作为治国的方略第一次被提出来了,此后,1999年九届全国人大二次会议上通过了宪法修正案,“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,把法治的理念写进了宪法,标志着中国法治建设进入了新境界。
  随着改革开放的深入,中国也积极投入到国际社会中,本世纪初成为世界贸易组织的一员,遵守世界贸易规则,兑现对世界贸易组织的承诺,转变政府职能、建设法治政府就更为迫切了。在这一时期,相继制定和出台了《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国行政许可法》,同时也完善了《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》,制定了《中华人民共和国行政强制法》等一系列的加强政府法制建设的法律,以监督政府为主要内容的法律体系逐步完善。值得一提的是,2004年,国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》,提出依法行政的原则,包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一等,适应了改革开放的要求,是非常先进的理念,而且文中提出“全国要用十年周左右的时间建成法治政府”。当然,在依法行政的层面提出的法治政府建设,这并不是法治政府建设的全部:法治政府建设首先要求政府职能的转变和科学设置,这个层面要比依法行政更高,内容也更广泛。2015年《法治政府建设纲要(2015-2020年)》,就提出了职能科学、权责法定,标志着法治中国建设理念的极大提升。
  (三)新时代全面法治中国建设阶段(2013年后)
  十八大以来,中国共产党对法治的认识又有了全面的提升,法治被作为治国理政的基本方略,提出了法治国家、法治政府、法治社会一体建设,党内法规与国家法律一体建设的全面法治建设。对法治工作的要求也不再仅强调立法优先,而是提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。此后,“四个全面”的战略布局确立了全面依法治国与全面深化改革、全面从来严治党在全面实现建成小康社会这一目标中的同等地位,党的十九大又把“全面依法治国”作为推进新时代中国特色社会主义建设“十四个基本方略”之一。
  这种认识上的提升是源于执政党对新时期的社会基本矛盾有了全新的判断。辩证唯物主义一直是中国共产党认识社会,确定其在一定历史时期内基本任务并采取相应的治理方法的基本方法论。在改革开放初期,1981年党的十一届六中全会就指出,在当时,我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这个主要矛盾,贯穿于我国社会主义初级阶段的整个过程和社会生活的各个方面,决定了我们的根本任务是集中力量发展经济,法制建设具有维护社会稳定和保障经济发展的工具性地位。2017年10月18日,习近平在十九大报告中指出,中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要在继续推动发展的基础上,着力解决好发展不平衡不充分问题,大力提升发展质量和效益,更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要,更好推动人的全面发展、社会全面进步。社会的基本矛盾发生了变化,对法治的期待自然也发生了变化,法治建设不再仅仅是为经济发展和改革开放起到工具性作用,它是治国理政的基本方式,必须法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
  二、法治观念的成长与嬗变
  回顾四十年来的中国法治建设历程,可以看出,我们对法治建设的认识是不断发展和深化的,主要体现在:从法治的功能和地位来看,从把法治作为经济增长和改革开放的法制工具到作为治国理政的基本方式的转变;从推动法治建设的动力来看,法治建设工作从倒逼式到被确定为“四个全面”战略布局之一的主动式建设的转变;从法治建设的内容来看,从纯粹的法治社会建设到法治国家、法治政府与法治社会一起建设全面发展的过程。
  (一)从法

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