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【期刊名称】 《法治研究》
浙江金融法制环境建设的现状、问题及对策
【英文标题】 Present Situation, Problems and Countermeasures of Zhejiang Financial Legal Environment Construction
【作者】 李有星金幼芳【作者单位】 浙江大学光华法学院
【分类】 金融法【中文关键词】 地方金融;法制环境;现状;问题;对策
【期刊年份】 2014年【期号】 6
【页码】 89
【摘要】 金融的发展需要良好的法制环境,在国家法律既定的情况下,地方金融活力、发展和创新取决于地方金融法制状况。浙江经济发达,要实现地方金融和民间金融的规范有序发展,则需要大力开展金融法制环境建设。即加强地方立法,创新性开展民间融资、互联网金融等领域的制度建设,构建良好的金融司法环境,合理安排刑民交叉的金融司法制度,科学适用破产重整等制度防范和化解金融风险,强化信用、法治文化建设等。
【全文】法宝引证码CLI.A.1189717    
  
  “十二五”以来,浙江省积极开展地方金融改革试点工作,温州金融综合改革试验区、丽水农村金融改革试点、义乌国家贸易综合改革试点、台州小微企业金融服务改革创新试验区等建设均走在了全国前列。浙江省地方政府结合当地金融特点,制定了一系列政策及规范性文件,公检法及金融监管机构因地制宜地发布了大量指导性文件。全国首部调整民间融资的地方性法规《温州市民间融资管理条例》率先在浙江省通过实施。总体上看,浙江省已经基本形成了适应社会主义市场经济和当地金融发展的法制环境。然而,地方金融法制环境建设也遇到挑战,如调整民间金融法律规范缺乏、基层监管主体缺位、信用体系不够完善、中小企业融资困难、金融服务覆盖面不足、非法集资等金融犯罪不断出现,面对着大量出现的互联网金融、各种新型的金融机构,尚缺乏有效针对性的对策和措施。对此,有必要针对性就金融法制环境建设提出对策。
  一、浙江金融法制环境建设的现状
  浙江金融业发展迅速,民间资本参与比重亦不断增加,金融市场建设成果喜人,在金融法制环境建设中取得了令人瞩目的成就。
  (一)金融法制基本形成
  金融法律制度通常包括维系金融市场正常运作的金融监管法律规范、各种涉及金融领域的民商事法律规范和打击金融犯罪的刑事法律规范。[1]目前,我国金融领域已经形成了人大立法为主,行政法规、地方性法规、政府规章、司法解释为辅的金融法律体系。在地方层面,浙江省政府结合地方金融特点,出台了一系列指导意见和实施意见等地方规范性文件,引导地方金融发展。公检法以及“一行三会”等有关机关也因地制宜发布了大量指导文件,对规范浙江省金融活动具有重要意义。2013年11月22日,浙江省人大常委会通过的《温州民间融资管理条例》为我国首部规范民间融资的地方性法规。
  (二)金融监管基本覆盖
  我国的正规金融体系由“一行三会”实施“分业经营、分业监管”。中国人民银行的主要职责是制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定;银监会、证监会和保监会则分别对银行业、证券业和保险业实施相关监管。目前,浙江正规金融的监管体系已经基本覆盖省内相关行业,专项检查和现场检查的监管力度也不断加大。通过这些措施,提高了监管效果,有效防范和化解了各类金融风险,为切实保护广大存款人和金融消费者利益、保证宏观调控的顺利实施和维护金融稳定发挥了重要作用。
  (三)金融司法日益重要
  近年来,司法在金融纠纷处理中扮演的角色日益重要。2012年前三季度,浙江法院金融纠纷收案30127件,上升30.69%,其中金融借款、小额贷款和担保追偿权等金融借款纠纷案件23233件,上升50.84%。[2]2013年全年,就民间借贷案件全省达到11.5余万件。[3]浙江司法体系高度重视金融债权的处置,并在这方面积累了丰富的经验。浙江法院注重金融债权保护,提高司法送达效率,拓宽金融债权转让渠道,加强不良贷款核销处置程序与司法程序的对接,谨慎处理刑民交叉问题。同时,法院以司法能动推动企业破产重整制度,积极探索“市场导向、司法主导、简易审理、执破结合”的企业市场化破产的新路。
  (四)金融法治观念渐入人心
  浙江在金融改革试点过程中,解放思想,有序引导民间金融与正规金融规范发展。在我国金融市场仍处于培育成长阶段、消费者金融知识基础仍相对薄弱的条件下,浙江的金融机构能够主动利用自身的专业知识和丰富的资源,多角度、多形式地向金融消费者普及相关金融知识,增强金融消费者识别和防范金融风险的能力,促进、提升消费者参与金融的广度和深度。
  二、浙江金融法制环境建设的问题
  浙江金融法制环境建设的成就有目共睹,但是随着时间的推移,有一些新问题需要引起我们的重视。尤其是2008年金融危机以来,以温州为代表的地区暴露出大量民间借贷纠纷,严重影响了社会和经济秩序的稳定。
  (一)金融法制仍不完善
  尽管我国的金融法律体系已经基本形成,但是仍然存在不少漏洞,部分法律规定严重落后于市场实践和金融创新。[4]总结而言,我国金融法制的缺陷主要有以下几点:一是金融立法侧重事前准入,缺少事后处置。出现危机时,往往会对社会造成巨大冲击。同时,较高的准入条件也制约了民营资本进入金融领域。二是缺少符合地方特点的金融法律制度。基本金融制度立法权保留在中央,实践中部分国家法律在地方出现水土不服的问题,不能适应地方金融发展的需要。三是金融法律规定比较原则,缺少配套规范和实施细则,操作性不强。四是金融部门法律之间缺乏协调性,未能形成一个统一的有机体,制度的不确定因素较多。
  金融刑事审判中出现了大量争议性案件,这些案件往往存在民刑交叉,罪与非罪界限模糊。以民间借贷为例,一旦“老板”跑路或失踪,民众往往会认为自己被诈骗了,因此希望在挽回自己财产损失的同时,能追究“老板”的刑事责任。法院面对激增的相关诉讼,亦呈现出将民间借贷认定为非法吸收公众存款或者集资诈骗等金融犯罪的倾向。[5]原本正常的借贷行为,因为“老板”的跑路而被扣上了“非法占有”的目的,许多个案完全抹煞了合法民间借贷与金融犯罪行为之间的差异。尽管浙江省有关部门曾试图避免将此类活动列入犯罪进行打击,但是效果并不理想。[6]原因在于,从周转困难借入资金,到后来借新还旧,直至非法占有为目的的借入,有一个漫长的转变过程。这个变化主要存在于当事人的主观心理中,外界很难分辨。
  (二)金融监管尚存漏洞
  “一行三会”的“分业监管”模式基本覆盖了浙江省的正规金融行业,但是不能有效深入各个领域。从地域范围看,驻浙金融监管部门中仅人民银行和银监会的垂直监管能物理延伸到浙江省内58个县级区域,证监会和保监会都只能到省会城市杭州和国家计划单列市宁波,这一监管结构体系客观上造成了金融监管随行政级别降低而逐级弱化的现象。从行业角度看,大量金融机构向着集团化、多元化方向发展,而“分业监管”模式无法全面、协调地监管此类集团的业务活动。另外,地方金融管理较为薄弱,难以适应村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、融资性担保公司、典当行等地方性民间金融机构的发展。[7]以民间借贷为代表的民间金融,长时间游离在监管体系之外。目前打击和处置非法集资活动多侧重事后打击,忽视正面引导的作用。
  金融消费发展的同时,金融消费者与金融机构间的纠纷呈现逐步增多的趋势,金融消费者的安全交易权、知情权、公平交易权、隐私权及求偿权等屡遭侵犯。从银行角度看,银行业务搭售、ATM机吞吐假币、网上消费无保障、金融经营者随意变更合同、强制订立格式合同或霸王条款等现象屡见不鲜;从保险合同角度看,保险理赔障碍重重,拖延赔付、不赔少赔,投保时片面宣传只谈收益、不谈风险,诱骗消费者等事件层出不穷;从证券投资角度看,证券公司职员挪用客户资金、单方承诺收益比例、全权代理客户操作账户、利用虚假信息诱导消费者买卖证券等非法行为屡禁不止。
  征信体系方面,部门分割、行业垄断问题比较突出,制约了联合征信系统的建立和完善,使信用信息征集和共享机制难以真正形成。除了政府部门间的信用信息缺乏深度合作外,当前地方金融信用建设最大的困难在于正规金融系统与民间金融方面的信用信息缺乏交流。由于人民银行对跨行业数据信息交换不积极,银行方面不向系统外提供金融信用信息。浙江省公共信用信息平台原来是与人行联网的,但2006年9月开始,人行总行下令关闭与地方数据库的链接,导致现在浙江地方数据库只能向人行单向开放。
  (三)金融主体制度不够健全
  尽管浙江省金融业总体发展迅速,但中小金融机构业务规模偏小、民营资本进入金融业的深度和广度不够等问题仍然比较突出。民营金融机构在为中小企业提供融资支持方面具有天然优势,能够有效缓解中小企业资金紧张的困境。然而,由于缺少政策、法律的支持,民营金融机构在金融市场竞争中处于不利地位,无法发挥其独特的优势。
  有关部门在处理金融犯罪过程中,过度照顾刑事被害人的利益,忽视了债权人的合法权益。吴英案中,本色集团的法人人格被否定,所有行为都被认定为吴英的个人行为。刑事被害人的一部分损失以赃款形式追回,而本色集团债权人的合法民事债权却没有得到任何保障。实践中,常见的情形是担保人抢在债权人主张民事债权之前向公安机关报案,主张债务人的集资行为违反刑法规定而无效,以免除自己的担保责任。
  (四)地方融资渠道缺少制度保障
  由于多层次资本市场体系还不完善,目前还存在结构性缺陷,市场呈现“倒金字塔”型结构,各板块发展不协调。股票市场缺乏层次,不能适应企业不同发展阶段的不同要求,资源严重错配。新三板存在限制,规模偏小,与其承担的功能不匹配。针对中小企业融资的大量制度安排出现在政府规章或规范性文件中,法律效力较低,缺乏稳定性,增加了中小企业的融资成本和风险。另外,由于法律限制较多,民营企业和民间资本之间仍然缺乏稳定有效的渠道和桥梁。实践中,大量企业间的资金拆借,游走在法律的边缘。此外,动产抵押制度不够细化,担保物权价值被低估、应收账款公示效力有限等也在很大程度上制约了中小企业的融资活动。
  地方债务问题上,金融风险正在不断积累、酝酿、扩散。此外,地方政府隐性担保,或有债务风险凸现。受制于自身财力及《预算法》约束,地方政府主要通过投融资平台筹集资金,用于城市建设。此类投融资平台存在不少问题:一是部分地方政府投融资平台过度负债,债务偿还存在较大的不确定性。二是地方政府投融资平台缺乏统一管理,难以掌握地方政府真实负债情况。三是部分地方政府投融资平台公司运作不规范,缺乏可持续发展能力。四是地方政府投融资平台融资主要依赖银行贷款,银行贷款风险较为集中。同时,地方政府高度依赖土地财政和土地金融。但是随着房地产市场调控力度的加大,土地出让收入降低,造成不少地方政府财政出现困难。
  三、浙江金融法制环境建设的对策
  (一)加强地方金融立法
  国家层面的金融领域立法难以有效解决浙江省中小微企业多、民间资金多,企业融资难、融资贵、融资险、民间投资难,以及民间融资规范、阳光化严重缺乏和监管主体缺位、信息不灵等问题。根据《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《浙江省地方立法条例》的有关规定,地方可以根据地方实际,在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下,制定地方法规或者规章。浙江金融具有地方的鲜明特点,其发展走在国内前端。我国目前的立法无法涵盖其地方特征,某种程度上已经具有一定的滞后性,比如民间金融的规制、地方金融管理权的界限究竟如何分割。因此,浙江完全可以在上位法没有明确规制的前提下,根据地方实际情况制定相关的地方法律制度,自下而上地进行金融改革与创新,从而完善浙江金融法制环境的建设。
  (二)构建网状金融监管体系
  1.构建地方金融监管体系。中央和地方金融管理权力协调配置是地方金融管理法治化的关键所在。[8]基于“一行三会”自上而下垂直金融监管的不足,需要建立起地方金融管理体系。通过立法,厘清地方金融监管权责边界,完善地方金融监管协调机制,夯实基层金融监管,形成地方政府与“一行三会”协调配合的网状监管体系。针对地方性民间金融(非国家正规金融),宜建立以地方金融办为“总牵头人”的地方金融监管协调机制。作为牵头人的地方政府,应当做好以下工作:一是建立地方政府金融办与“一行三会”总部及其地方派出机构的日常工作协调机制,及时掌握地方金融业日常运行情况;二是建立地方政府金融办与“一行三会”总部及其地方派出机构的紧急协调和磋商制度,对突发金融风险事件,规定启动程序或响应机制,明确责任部门和人员;三是建立地方金融信息共享平台,制定合理的共

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