查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法制与社会发展》
论完善行政诉讼的举证责任制度
【英文标题】 Improving the Burden of Proof System in Administrative Litigation
【作者】 毕可志【作者单位】 烟台大学
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2000年
【期号】 2【页码】 13
【全文】法宝引证码CLI.A.121070    
  行政诉讼中的举证责任制度是行政诉讼证据制度的重要内容,也是行政诉讼理论和行政诉讼实践中一个重要而复杂的问题。从行政诉讼法施行近10年来的实践来看,行政诉讼法所确立的举证责任制度有其积极的意义,它既有利于保障原告的合法权益,又有利于促使行政机关增强依法行政的责任心,从而更主动、全面地实现司法对行政的监督,也即有利于促使行政机关依法行政,但是,从司法实践来看,这一制度在实施中尚存在一些不尽人意的地方。为此,本文提出几点看法以供参考。
  一、加强对原告人举证的指导和引导,实行合理分担原告的举证责任
  在我国,过去的立法中并未直接使用过举证责任这一概念,《行政诉讼法》第一次出现了举证责任这一概念。[1]它是指当事人对自己提出的主张,有提供证据加以证明的责任。根据《行政诉讼法》第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这就是说,在行政诉讼中举证责任是由被诉的行政机关承担的,被告应举出自己作出具体行政行为时所依据的事实和规范性文件,以证实其具体行政行为的合法性。
  通过《行政诉讼法》第32条对举证责任的分配规定可看出,现行行政诉讼法举证责任分配有如下特点:其一,行政诉讼强调了行政机关的举证责任,未将法院以职权取证和原告或第三人的举证责任置于同等地位;其二,行政机关的举证责任是单方责任,即举证责任由被诉的行政机关单方承担,不同于民诉中的“谁主张、谁举证”;其三,行政机关举证范围不仅局限于事实证据,而且还包括行政机关作出具体行政行为时所依据的规范性文件。[2]当被告不能证明具体行政行为合法而法院又不主动查明案件的事实真相时,则由被告承担败诉后果。但笔者认为,在行政诉讼中,强调被告承担举证责任,并非排除原告举证的责任,作为原告,在诉讼中举证证明自己的主张,是原告的诉讼权利,不仅不应受到限制,而且,应得到法律保障。在行政诉讼法上规定原告人的举证责任,不仅是完成行政诉讼任务的客观需要,而且也与原告人本身的主客观条件相符。这从以下三个方面的分析可得到证实:
  首先,从主观条件来看,当事人在诉讼过程中,为了达到胜诉的目的,力图提出对自己有利的事实根据,用以支持自己的诉讼请求和反驳对方的主张,基于这一点,原告人有履行举证责任的内在要求,也即败诉的风险的客观存在促使原告人举证。原告是行政诉讼程序的发动者,其目的在于借助于国家审判权来实现自己的行政实体权利免受侵害,那么,原告应就诉讼请求所依据的事实承担一定的举证责任。同时,在行政诉讼中,原告表面上处于积极主动的地位,所提出的主张是积极性的,但实际情况正好相反,原告有关被诉行政行为合法性和合理性的主张,基本上属于否定的性质,而被告的主张则基本上属于肯定的性质,对此,原告既不能局限于诉讼主张提出的时间先后,也不能局限于诉讼主张的表面措辞,而应当根据诉讼主张的实质进行判断:如果被告提出的证据构成了证明被诉行政行为合法、合理,原告在这种情况下如果不提出任何反证,败诉的风险无疑会大大地增加。因此,在行政诉讼中,原告能够积极举证,维护自己的合法权益。
  其次,就客观条件而言,原告作为争议的行政实体法律关系的主体的一方,不但最为了解有关本案的法律事实,而且带常是诉讼证据,特别是原始证据和直接证据的占有者,有履行举证责任的客观可能。在行政诉讼中,由哪一方当事人举证对查明行政诉讼案件的真实情况有利,就可以确定由哪一方当事人承担相应的举证责任。被告对被诉具体行政行为的合法性和合理性承担举证责任显然有利于查明案件事实,但同时,如果由原告举证更有利于查明案件的特定事实的,原告就应当承担提出证据的责任。因为原告于起诉时,必然提出具体的诉讼请求和事实根据,事实上有时掌握和控制着行政诉讼的证据。例如,某行政机关曾经对某公民作出某一行政处罚行为,没制作、送达决定书,但具体工作人员己调离本部门,该公民对该具体行政行为不服向人民法院起诉,行政机关又否认作出这一具体行政行为,且不能举出自己未作出这一行政处罚行为证据。在这种情况下,证据实际上为原告掌握和控制,原告应当对由其控制和掌握的本证承担举出证据的责任。再如,在行政赔偿案件中,虽然行政机关在以职权开始的具体行政行为中事实上处于“主张者”的地位,但在具体行政行为作出后,是否造成损害、损害的程度以及是否请求赔偿和赔偿多少,则首先取决于行政相对人单方的主张和意志。从这个意义上说,在行政赔偿之诉中由原告承担举证责任,符合“谁主张,谁举证”的规则。
  最后,为了提高诉讼效率,实现诉讼的目的,应确定由谁承担举证责任所造成的困难较小,并且能够及时查明案件事实,就由谁承担举证责任。在诉讼进行过程中,为了提高行政诉讼的效率,可以根据实际情况判断哪一方当事人举证的困难最小,能及时提供真实可靠的证据,并据此确定由该方当事人承担举证责任。这正符合美国法官弗来彻所说的效率原则,即“正义被耽搁等于正义被剥夺,即低效率的代价是昂贵的。人们诉诸法院是希望获得援助与救济,一个向法院寻求救助的人希望援助早日来临,否则判决就毫无意义。[3]”例如,在行政赔偿案件中,在有关具体行政行为造成损害的事实、损害程度以及损害行为与损害结果的因果关系等证据的收集上,原告的举证能力明显优于被告,让原告在行政赔偿诉讼中承担举证责任,更有利于弄清案件的真实情况。同时,按照司法正义的当然要求,行政机关应站在公正的立场上,不仅要证明具体行政行为合法的各项事实,而且还应当证明对原告人有利的情况,但在很多情况下完全由行政机关证明对原告人有利的情况不仅仅是非常困难,而且实际上行政诉讼无法有效地进行,因为在行政诉讼进行中,往往行政机关只提供行政行为合法的证据,而不提供对原告人有利的证据。例如,对行政处罚是否显失公正问题,一旦原告提起诉讼,被告所提供的证据,往往只是行政处罚行为合法、合理的,而不提供对原告有利的,可给予从轻处理的证据。因此,由原告人对有利的情况承担一定的举证责任是必要的,完全由被告人承担一切举证责任对司法效率、司法正义都不利。
  上述对行政诉讼举证责任分配分析的参考意义是,被告是被诉具体行政行为的作出者,掌握和控制着证明被诉行政行为的合法性的所有的证据,具有完全充分的举证能力;而原告实际上掌握和控制着对自己有利情况的一些证据,由他们承担相应的举证责任是合乎法理的。在一些证据由被告提供会给被告造成巨大的困难,而由原告提供则比较容易时,正如行政赔偿案件和不作为案件中经常出现的情况那样,审判人员根据实际情况确定由原告承担举证责任,不仅和原告人本身的主客观条件相符,而且是司法正义和司法效率的要求。
  既然我们肯定了行政诉讼中原告的举证责任,就要明确在什么情形下应由原告举证以及如何举证,笔者认为,原告在行政诉讼中的举证责任,大体有四种情形:
  第一,要求提供具体行政行为存在的证据。一般来说,具体行政行为应采用书面形式,但也有违反程序规则采用了口头形式的,如罚款没有处罚通知书,甚至不开收据,不开收据往往不仅是程序违法,内容也多有违法。如果没有证据证明该行为的存在,实施这一行为的行政工作人员就有可能否认,如果原告举不出这一行为存在证据,法院也就可能因无法找到立案的证据,而不能决定立案受理,故有权要求原告提供和补充具体行政行为存在的证据,否则,有可能导致法院裁定不予受理。
  第二,要求提供反驳被告答辩理由的证据。当然原告提不出或不提出反证并不影响人民法院判决撤销或变更具体行政行为,但原告如能提供有力的反驳证据,对于他的诉讼请求的成立和证明具体行政行为的违法将产生重要甚至决定的作用。
  第三,对行政处罚显失公正的事实和被告应当履行法定职责的事实承担举证责任。虽然由于人民法院具有调查职能,原告的举证行为与诉讼后果没有必然因果关系,但是原告需要对其诉讼主张承担初步的举证责任。
  第四,要求原告提供所主张赔偿权利的证据。原告请求行政机关赔偿的,人民法院有权要求原告举出证明损害事实的发生与存在,损害同具体行政行为之间的因果关系,损害的程度,损害赔偿的依据等方面的证据。如果原告举不出有关证据,他的主张就不能得到人民法院的支持或判决将无法满足他的赔偿请求。
  对于原告如何举证,笔者认为,由于我国很大一部分公民法律素质较低,缺乏举证方面的知识。不知道怎样围绕自己的诉讼请求或反驳理由进行举证。因此,应建立对原告举证的指导和引导制度,如立案后、庭审前可向其发送“举证须知”、“举证索引”等举证指导书,告知原告如何就其主张和双方争议的焦点提供证据,并告知其举证不能或举证不足应承担的法律后果,同时还应当告知原告可申请法院调查收集证据的范围,以及不同案件的不同举证范围。对于案情复杂的案件,法院可分阶段、分层次地对原告的举证进行指导和引导。需要指出的是,在对原告的举证进行指导和引导过程中,必须注意指导的内容是宏观抽象的,是原则性的,不应是具体的,以免影响法院的威信和公正裁判。
  二、完善行政诉讼举证时效制度,明确规定不及时举证的法律后果
  所谓举证时效制度,是指案件当事人必须在一定期限内举证方为有效,超过期限举证,法院可不予采纳,与不举证承担相同的法律后果。[4]规定举证时效,主要是为了保证案件的审限,防止当事人无期限拖延举证,提高办案效率,实现诉讼效益的经济原则以及保证当事人诉讼地位的平等。根据《行政诉讼法》和最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见》(以下简称《意见》)对此有关规定,我国现行的被告举证时限制度的特点,主要有以下几个方面:
  第一,规定了庭前举证的时间,行诉法第43条规定:“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料,并提出答辩状。”这里规定的被告在十日内向法院提交的材料,“限于作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件”。[5]
  第二,《意见》进一步规定了被告庭审结束前举证的时间及其逾期举证的法律后果。《意见》第30条规定:“被告在第一审庭审结束前,不提供或者不能提供

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.121070      关注法宝动态:  

法宝联想
【作者其他文献】

热门视频更多