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【期刊名称】 《法制与社会发展》
论国家经济职能与经济法
【英文标题】 Economic Function of State and Economic Law
【作者】 董进宇【作者单位】 吉林大学
【分类】 国民经济与社会发展法【期刊年份】 2000年
【期号】 2【页码】 31
【全文】法宝引证码CLI.A.121069    
  “培育市场经济,建立市场经济体制,不仅是解放和发展社会生产力的经济革命,在一定意义上,也是在观念、制度、体制等领域破旧立新的一次深刻的社会革命。”[1]这场社会革命,不仅意味着人们的根本生存方式要实现变革,而且客观上要求国家对社会生活管理的范围及方式也要相应实现根本转变。随着社会主义市场经济体制的初步确立和社会主义市场经济的初步形成,社会经济生活客观上要求变革国家经济职能及其实现方式已经越来越强烈,重新界定国家经济职能,改革国家经济职能的实现方式已经成为目前改革的主要目标。
  但是,变革国家经济职能的客观要求与朝哪个方向变革是两件事。前者表示传统国家经济职能已经严重不适应甚至阻碍经济发展;而后者则表示新的国家经济职能的确立及其实现能否科学地反映市场经济对国家作用的客观要求,以促进经济的发展。因此,在市场经济初步形成之际,对国家经济职能的科学界定,是培育市场经济、完善市场经济体制,转变政府职能及政府机构改革的前提,也是在市场经济条件下构建经济法理论的基础。
  关于国家经济职能与经济法问题的研究探讨,主要是改革开放以后的事。在改革开放以前,我国实行的是以公有制为基础的计划经济体制,国家在社会经济生活中扮演着“总指挥”的角色,几乎包揽了社会经济生活的一切方面。在这种情况下,对国家经济职能的界定既不必要也不可能。在计划经济中,国家对社会经济生活的干预与管理主要是通过行政命令来实现的。“计划经济实质是一种权力经济,……政府主要依据行政权力关系,行政命令,等级职位安排,红头文件和作为行政权力延伸的法规来配置资源,指挥生产;发生经济争议或纠纷,也主要靠行政机关以行政的方式仲裁、调解或决断,无需借助司法程序。这就使得以公平和平权为特质的法律在计划经济中的作用是微乎其微的。”[2]这种经济形式,无法产生对经济法(国家干预经济之法)的需求,充其量也只是对行政法有些微需求。因此在计划经济条件下,探讨国家经济职能与经济法是“不合适宜”的。
  经济体制改革的过程,实质就是国家逐步放权的过程,也就是国家在社会经济生活中起作用的“地盘”逐步缩小的过程。伴随而来的是国家在社会经济生活中起作用范围的界定问题以及国家怎样起作用的问题的研究。随着经济体制改革的一步步深入,学界也先后逐次界定国家经济职能,并相应地修改经济法存在的基础及其理论体系。
  本文试图通过分析考察国家经济职能产生及演变的历史及原因,论述在市场经济条件下,国家应该做些什么及怎么做,从而给出国家经济职能的合理界定,并在此基础上,论述现代经济法产生的客观原因及经济法在实现国家经济职能方面所起的作用。
  一、国家经济职能产生的根据
  1.国家经济职能的释义
  “职能”一词通常的含义是“人、事物、机构应有的作用或功能。”[3]其实质是处于特定“位置”的事物基于其“位置”应对其他事物所起的作用或发挥的功能。国家经济职能,是指国家基于其在社会生活中的特殊地位(位置)而对社会经济所应起的干预和影响作用。概而言之,就是在社会物质资料的生产、流通、分配和消费等全部经济运行过程中,国家所扮演的角色,所应起的作用。
  国家对社会经济生活的干预和影响,其实质是对社会经济沿既定的方向进行规制,以使经济稳定、协调、高速地发展。在这里,国家不是其行为的直接受益主体,国家是在为社会“公益”而对社会经济进行干预和影响(当然,社会经济的稳定协调高速发展为国家自身的稳定和发展提供物质基础)。因此,国家承担社会经济职能,是国家作为社会最高权力主体(特殊的地位)对社会经济发展应尽的义务(应负的责任)。这就客观地要求国家必须站在“社会公益”的立场,从社会经济生活总体的角度,公正地(不以国家的偏好为根据,更不能以国家主体的特定利益为根据)对社会经济进行全局性地规划、干预、协调、服务和监督,以保证和促进社会经济的发展。
  国家实现其经济职能的行为,对社会经济主体来说,又是一种国家权力行使行为。就一般情况来讲,是一种强迫社会经济主体服从国家经济意志的行为。这一方面要求强化国家的权威,依法赋予政府机关以必要的权力,使其将国家的经济意志贯彻下去;另一方面又要对政府机关的权力及其界限做严格的限定,以防止政府权力给社会经济主体造成伤害、使生产力遭到破坏,从而违背了设定国家经济职能的初衷。我们不能忘记,主要是社会经济主体在直接创造着物质财富,在发展着社会生产力。设定国经济职能,无非是将社会经济主体的行为规制到对全社会都有利的方向上去。
  国家经济职能与政府经济职能是两个经常被互相替代使用的概念,在这里,政府是一种广义的概念,泛指一切国家机关(包括立法、司法、行政等在内)。国家在这里是一种人格化了,的法律主体,政府是其决策机关及执行机关。在本文中不对国家经济职能和政府经济职能做区别理解而当作等同概念。
  2.国家经济职能产生的根据
  马克思主义认为,国家是阶级矛盾不可调和的产物,是一个阶级统治另一阶级的暴力工具,因此国家自产生起首先是作为“专政”工具来承担政治统治职能的。但若政治统治单纯地成为一个阶级对另一个阶级的压迫和控制,那么这种阶级统治就不可能长久存在下去。正如恩格斯所指出的那样:“政治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。不管在波斯和印度兴起或衰落的专制政府有多少,它们中间每一个都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的总的经营者,在那里,如果没有灌溉,农业是不可能进行的。只有文明的英国人才在印度忽视了这一点;他们听任灌溉渠道和水闸毁坏,现在,由于经常发生饥荒,他们最后才发现,他们忽视了唯一能使他们在印度的统治至少同他们前人的统治具有同等法律效力的那种行动。”[4]社会物质资料的生产、交换、分配、消费等经济活动,是人类最基本的社会活动,是人类社会存在的基础,也是国家存在的基础。自国家产生以来,它就一直在社会经济生活中扮演着重要角色,承担必要的社会职能,以使其自身得以存在下去。否则,听任社会经济任意发展,听任社会经济主体随意而为,那么生存竞争的残酷性和人们利益的冲突矛盾性必将导致社会经济生活的混乱,使生产力倒退,从而引起社会生活的整体性紊乱,那么光靠暴力是难以维持社会秩序的,国家的存在就失去了基础。正如恩格斯所说:“一切政治权利起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的。”[5]这使我们有理由认为,对社会经济生活实施某种干预和管理,是国家产生及存在的根据之一。实际上,对社会经济生活实施干预是国家最经常最大量的工作。
  人作为一种社会性动物,本能地要求与其同类一起生活,否则就不成其为人。正是在此意义上苏霍姆林斯基才说:“人需要人。”同时,人作为生物意义上的动物,在生存竞争中,又本能地排斥其同类。是人的这种本质上的矛盾,才导致人类既结成群体(社会)一起生活,又不断产生混乱。在社会生产力仅能维持生存的条件下,生存危机和原始习惯使原始社会保持某种秩序,使人类得以存在下来。当生产力有了发展,人们开始有意识地改造自然,社会出现剩余产品,为争夺剩余产品支配权的争斗即开始了。此时对秩序的要求被强烈地提出来。因为只有在有秩序的状态下,人们才能正常地进行生产和生活,经济才能发展。在这种情况下,只有创造一个超越一切社会主体之上的最高权力主体——国家,才能对社会生活进行规范和管理,以实现社会生活秩序化。从中我们可以看出,由国家对社会经济生活进行规范和管理是社会经济发展的内在需要。纵观人类社会经济发展史,随着生产力的发展,在每一种经济形态形成之际,总是伴随着经济秩序的混乱,又总是以国家作为社会的总代表,凭其最高权力,用法律、行政、经济等手段对社会经济生活进行干预和管理,将正在形成尚处于混乱时期的社会经济关系定型化,以使社会经济生活在新的生产力条件下实现秩序化。马克思指出:“只有毫无历史知识的人才不知道:君主们在任何时候都不得不服从经济条件,……无论是政治的立法或市民的立法,都只是表明和记载经济关系的要求而已。”[6]马克思的这段话,我们一方面可以理解为法律是表明和记载经济关系的一种方式和手段,同时另一方面也说明社会经济生活发展到一定阶段需要国家(君主们)作为超越一切经济主体之上的最高权力者为其制定规则,对其进行管理。也就是由国家承担对社会经济生活进行干预和管理的职能,是社会经济发展的内在要求。
  二、国家经济职能与法律制度选择
  国家通常使用经济的、行政的、法律的手段来实现其所承担的经济职能。法律是实现国家经济职能最有力、最稳定、最常被使用的工具,很多法律就直接是因国家经济职能而创立的。国家经济职能从产生那天起,就与法律结下了不解之缘。但是,在不同的社会经济条件下,国家为实现其特定的经济职能,而选择法律制度以及使用法律的程度亦有所区别。
  在自然经济条件下,由于生产力低下,社会分工不发达,国民经济体系尚未形成,社会经济关系比较简单,这种经济形式,对国家作用的要求主要是保证秩序,定分止争,确认和保障统治阶级对财产的占有权利。在这种情况下,历代统治者,均采用严刑峻法对侵犯财产权利,破坏经济秩序的行为进行强力规制。比如在古巴比伦王国,国家经济的主要成分是王室经济,国王用法律确认其对王室经济有巨大的直接管理权,并对全部土地享有最高所有权。为维护王室经济的发展和防止财产权被侵害,在《汉穆拉比法典》中对此做了极为严厉的规定。该法典第六条规定:“自由民窃取神或宫廷之财产者应处死;而收其赃物者亦应处死刑。”该法典第八条又规定:“自由民窃取牛,或羊,或驴,或猪,或船舶,倘此为神之物或宫廷之所有物,则彼应科以三十倍之罚金,……倘窃贼无物以偿,则应处死。”为确保经济秩序,防止经济生活紊乱,《汉穆拉比法典》第二七四条中,明确规定了自由民在雇用掘土工、裁缝工、石工、冶金工、木工、皮革工、粗木工、建筑工等十种手工业者,每日应付报酬的具体数额。该法典详细规定了建筑师、船工等的工作要求及应承担的法律责任。例如,第二二九条规定:“倘建筑师为自由民建屋而工程不固,结果其所建房屋倒毁,房主因而致死,则此建筑师应处死。”第二三0条又规定:“倘房主之子因而致死,则应杀此建筑师之子。”[7]中国古代,土地是最主要的生产资料,为确保土地收益,历代统治者均用法律对土地的占有使用加以规定。例如唐代的《户婚律》中规定:“诸里正依令授人田、课农桑。若应受而不授,应还而不收,应课而不课,如此事类,违法者,失一事,笞四十;三事,加一等。”该法禁止农户“占田过限”规定:“诸占田过限者,一亩笞十,十亩加一等。”在《户婚律》中还规定,不准使农田荒芜,“诸部内田畴荒芜者,以十分论,一分笞三十,一分加一等,罪止徒一年。户主犯者,亦计所荒芜五分论,一分笞三十,一分加一等。”[8]上述例子,使我们看到,在自然经济时期,国家对社会经济生活的干预,主要是以刑法的形式进行的。“为了维护统治者的经济利益和经济秩序,几乎把一切破坏经济秩序,违反统治者经济利益的行为,都视为违法犯罪行为,从而使经济关系泛刑法化极刑法化,这种社会关系的本质决定了规制这种关系的法律只能是刑法或以刑法为主。”[9]事实上,在自然经济条件下,对社会经济生活的干预,还没有发展成一项全面的、稳定的、经常性的国家活动,君主们主要靠命令对社会经济生活进行干预。例如在古印度的《摩奴法典》第七卷一二八条规定:“国王经过考虑后,可在国内不断征税。”第八卷第四0二条规定:“国王可在每十五天或每半月内,根据商品价格变动的多少,当面规定商品价格。”中国古代皇帝拥有最高经济权力,往往用“圣旨”对社会经济生活进行干预。只有那些带有根本性、一般性、稳定性和重复性的经济活动内容,君主们才选用法律的形式将其固定下来,并由国家强制力保证法律规制的实现。由于法律文化不发达,法律尚处于“诸法合体状态”,统治阶级最熟悉,最常用的又是刑法,因而在自然经济时期,国家主要是用刑法的方式来对社会经济生活进行干预。
  “劳动生产力上最大的增进,以及运用劳动时所表现的最大的熟练、技巧和判断力,似乎都是分工的结果。”[10]社会分工促进了生产力的发展,生产的发展又反过来促使社会分工越来越细密。从而产生出以商品交换为主要特点的新的经济关系。为保证和促进这种以交换为主要特点的商品经济的发展,要求国家确认和保护所有权(这是交换的前提),保障契约自由和交易安全。应这种需要,民法被创制出来。正如恩格斯所说:“民法准则只是以法律形式表现了社会的经济生活条件。”[11]国家用法律(民法)将商品经济的一般规则固定下来,以此来规范经济主体的行为,使经济生活秩序化、正规化。特别是进入自由竞争时期,市场体系已经形成,市场机制开始有效运转,生产的社会化和国民经济体系化,使社会经济呈现出统一性和整体性。社会生产在价值规律的作用下,形成环环相扣的链式结构。在这种情况下,“国家直接干预”被“挤”出市场之外,国家的经济职能仅限于保障经济主体的合法权利(守夜人)、维持秩序(警察)和仲裁(司法服务提供者)。这在表面上,似乎国家对社会经济生活不加干预,任经济主体在看不见的手的指引下自由自主地从事生产经营活动。但实质上,民法的制定,一方面反映了商品经济的内在要求,另一方面也体现了国家对经济的期望。民法基本原则诸如契约自由、诚实信用、平等自愿、等价有偿等的确立,客观上体现了国家鼓励自由竞争,维护经济秩序和保护善良风俗,从而实现促进经济和社会发展的目的。当然这种国家干预,仅仅表现为原则性的方向性的。国家选择民法(商法)对商品经济进行规制和原则性干预,无疑是由在此种经济形态下,国家所承担的经济职能决定的。
  进入垄断资本主义时期,商品经济的内在矛盾尖锐化了。经济危机频繁发生,社会矛盾进一步激化,大垄断资本的形成,极大地限制了自由竞争这个市场经济的内在驱动力,使生产力的发展受到阻抑。这些问题,都是在民商法所设定的法律框架下产生的,因此也是民商法所无力解决的。社会经济生活强烈要求国家进一步介入社会经济领域,国家不能象过去那样只当“守夜人”和“警察”及“仲裁人”了,而要对社会经济生活进行全面干预,以求经济能够稳定发展。但是,市场经济是法制经济,此种土壤产生出的国家干预,决定了其不能是政府随机地针对具体经济个体的干预,而必须是带有普遍性的政策性的针对一般经济主体的干预。这就决定了国家必须选择法律的形式对社会经济生活进行干预。即使是采用某些行政或经济性质的干预,亦必须是在法定程序下进行。应这种国家干预的需要,西方资本主义国家进行了大量的经济立法。这些法律的主要内容是限制垄断、反对不正当竞争、维护消费者权益、对付经济危机和为战争需要对经济进行统制。这些新型立法所调整的社会关系同民法所调整的平等主体之间的财产关系和人身关系不同,它是国家站在社会经济发展总体的角度,对社会经济生活进行干预所产生的社会关系。这种社会关系的一方主体是国家(其代表是各级政府机关),另一方是参加此关系的社会经济主体。双方的地位是不平等的。一方握有权力对另一方进行“管理”,这种“管理”的根据不是出自“契约”,而是来自于法律的直接规定。这些经济立法调整的价值取向,主要不是保护国家利益和另一方当事人的利益,而是保护全社会的公共利益,也即其宗旨主要是保证社会经济的总体发展,促进社会经济的整体繁荣,最大限度地实现共同福利。这些新的法律,组成了一个新的独立的法部门——经济法。简言之反垄断,反危机的需要扩大了国家经济职能,从而产生了现代经济法。
  综上所述,我们看到不同的社会经济条件决定了不同的国家经济职能,不同的国家经济职能决定了国家采用不同法律制度作为其实现的工具,并且不同的国家经济职能使得国家采用法律形式干预社会经济生活的程度也不相同。这是一个真实的客观历史进程,本身也是社会经济关系由简单到复杂的发展过程,同时也是法律由“诸法合体”分化发展成各司其职相对独立的法部门的过程。在法律不发达的社会(自然经济时期),君主们享有最高经济权力,国家对社会经济生活的干预,主要靠最高权力者的行政命令来实现的。法律(主要是刑法)最主要的功能是“定分止争”,维持经济秩序和维护统治阶级的利益。随着社会生产力的进步,商品经济的发展,市民社会的形成和市场机制及法律制度的完善,社会经济生活客观上要求国家主要是靠法律手段来贯彻其经济意志,即使是使用经济手段和行政手段来干预社会经济生活,亦必须在法定的程序内进行。
  三、社会主义市场经济条件下的国家经济职能
  建设社会主义市场经济,不是减轻了国家对社会经济发展的责任,而是加重了国家的责任。因为在市场经济条件下,对国家管理社会经济的方法和手段及范围的科学性要求极大地提高了。经济规律会对国家的愚行立即做出反应,造成民众的经济损失和国家权威的丧失。因此我们必须科学合理地界定国家经济职能,使国家真正在社会主义市场经济中发挥其应有的作用。为此,我们必须首先在理论上,彻底搞清楚在社会主义市场经济条件下,市场机制与政府干预的关系,才能使国家经济职能的界定具有科学性。
  资本主义市场经济发展的历史经验证明,市场机制在发展社会生产力、配置资源(特别是稀缺资源)、调节社会经济结构和利益结构等方面具有无法替代的作用。它实际上是在市场经济结构中,一种“自然规律”在起作用。但是任何规律(自然规律、社会规律)发生作用都是有条件的。当条件发生变化时,有可能导致规律失灵(不起作用)或在规律作用下出现有悖人们期望的结果。同样,市场机制(市场结构、条件和商品经济规律的有机结合体)对社会经济的调节和促进作用是有条件的。在此意义上,市场机制不是万能的,不会在任何情况下(条件)都会促进社会经济发展。资本主义经济危机和垄断现象的出现就是很好的例证。但这并不能构成我们取消市场机制的理由。正象不能因为在非欧空间中牛顿力学定律失灵就否定牛顿力学定律是规律(真理)一样。在欧氏空间,牛顿力学仍然是真理是规律。我们要做的工作是研究有哪些因素(条件)造成市场机制不能有效发挥作用。在出现这些使市场机制调节出现盲区或失灵的因素(条件)时,靠一种外在力量将这些因素消除,以恢复市场机制的作用。这一外在力量只能来源于国家。
  从以上论述,使我们得出这样的结论,国家承担社会经济职能干预社会经济生活是必须的,但是构成国家干预的理由是市场机制发挥作用的条件出现问题而不是市场机制本身。循此思路,我们认为,国家干预只能集中在市场机制的外部条件和市场机制调节的盲区(市场机制调节不到的领域)。(当然市场机制的建立本身也要靠国家权力的推动。但这属于另外的课题,不在我们这里讨论之列)。这样国家在市场经济条件下,发挥作用的领域有两个:一个是市场经济的外部条件。对市场经济的外部条件的干预,相对市场经济来说,是一种间接干预。另一个是“公共物品”的“生产”。这类物品的生产是市场机制无法调节的,必须靠国家来组织“生产”。在发展社会经济的问题上,市场机制与政府干预是两个车轮,缺一不可。市场机制在经济发展中是内在驱动力,而政府干预则是外在推动力。政府干预的目的是保证市场机制能够有效地发挥作用。
  以上述对“市场机制与政府干预的关系”的认识作为逻辑起点,我们将在社会主义市场经济条件下,对国家的经济职能界定如下:
  1.基础保障职能
  在现代社会,特别是我们的社会主义社会,国家的主要职能是公共服务。它的运行机理是取之于民,用之于民。在市场经济条件下,社会经济发展的主要推动力来源于市场。市场具备推动力的全部奥秘在于活动于市场中的经济人必须有利可图。“无利不起早”是市场主体(经济人)的天条。我们知道“在市场上,发生关系的各方只能是‘经济人’而不是‘慈善家”’。[12]因此能够被经济人所追逐的只能是有利可图的“产品”。对于那些无利或利润微弱的“产品”,市场法则就失灵了。而这类“产品”又是构成市场运转的基础,这就必须有一个不以营利为目的的主体来“经营”这类产品。这个主体只能是国家。这些必须或主要由国家来“经营”(或生产)的“产品”主要有:教育(生产现代劳动力)、公路和城市公共交通、城市地下管网等基础设施、大型农田水利工程、环境保护、公共文化设施等等。这些“产业”的特点是:有的只有投资而无法收回投资(象教育,环境保护),有的收回投资后就不允许再以其作为营利的手段(如地下管网等基础设施)。衡量这类产品生产或经营好坏的标准是低成本和高质量,而不是利润。
  另一类产品,是这样一些产品,它们对每个人生活或对每个经济人生产经营来说是必需的。这类产品,不是没有利润,而是由于它们对于人们的“必需性”,容易造成经济人利用其进行垄断性经营牟取暴利,从而制约经济的发展。因此必须由国家经营或在国家的管制下由经济人经营。这类产品有邮电、通讯、电力、煤气、自来水、铁路、航空、石油、煤、军品等。这类产品生产的主要目

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