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【期刊名称】 《当代法学》
我国环境影响评价制度的不足与完善
【副标题】 以司法介入为救济途径的考察
【英文标题】 China's Environmental Impact Assessment Regime:Deficiency and Perfection
【作者】 刘芙【作者单位】 沈阳工业大学文法学院
【分类】 环境标准法【中文关键词】 环境影响评价;司法介入;救济途径
【英文关键词】 environmental impact assessment;judicial intervention;approaches of remedy
【文章编码】 1003—4781(2007)02—0132—4【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 2
【页码】 132
【摘要】

从环境影响评价制度在国内外的发展状况,分析了我国该制度中存在的管理型法制、司法介入滞后等问题,提出了我国环境影响评价制度的司法救济途径,即检察权在民事诉讼中的介入与行使、行政公益诉讼的建立与完善。

【英文摘要】

The development of environmental impact assessment regime worldwide shed light on such regime in China,problems exist in the legal system of regulation,and lateness of judicial intervention.To perfect that system,it’s necessary to strengthen judicial approaches of remedy,the power of procurator should engage in civil litigation,and administrative public welfare suits should be set up.

【全文】法宝引证码CLI.A.174204    
  一、国內环境影响评价制度的发展状况
  环境影响评价又称环境影响分析,它是指对建设项目、区域开发计划及国家政策实施后可能对环境造成影响进行的预测和评估。环境影响评价的核心和宗旨是使环境因素与经济、社会、文化、技术等因素一样在不同层次的决策中得到充分考虑和重视。它是环境管理与规划的工具’是联系环境与发展的纽带,是实施综合决策、实现可持续发展的途径和手段,在促进各国环境与经济协调发展方面发挥重要作用,因而在国际上被喻为最成功的“政策创新”之一。目前,多数国家的环境影响评价是以建设项目和开发活动为重点,即所谓“第一代环境影响评价”。近年来,一些发达国家在以项目为核心的“传统环境影响评价”基础上,逐步将评价范围扩展和提高到计划、规划和政策层次,又称“第二代环境评价”,其主要特点之一就是在环境影响评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与。{1}(P194—195)
  (一)公众参与环境影响评价在国外的发展状况
  加拿大早在1992年制定的《加拿大环境评价法》前言部分就规定:加拿大政府将努力促进公众参与由加拿大政府或经加拿大政府批准或协助实施项目的环境评价,并提供环境评价所依据的基础材料,把确保公众有机会参与环境评价程序作为环境评价法的171的之一。在该法的环境评价程序中明确规定了公众对环境影响评价的参与。
  1997年日本制定的《环境影响评价法》也规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序,其中第18条第1项规定“从保护环境的角度出发,凡是对相关环境影响评价报告(EIS)草案有意见的人,在第16条规定的公告时间开始至公开审查时间结束后两周内,可以以文件的方式给项目发起人明确其意见。”{2}
  俄罗斯联邦环境和自然资源保护部于1994年7月18日公布的《俄罗斯联邦环境影响评价条例》虽然内容不多,但第五部分对公众参与环境影响评价的公众听证程序作了明确规定。
  一些国际性宣言、公约也对公众参与环境影响作了规定。
  (二)公众参与环境影响评价在中国的发展状况
  公众参与环境影响评制度在我国起步较晚,2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》对原来环境影响评价制度的适用范围、救济程序、法律责任制度、跟踪评价和建设单位的环境影响评价制度等方面的立法都有重大突破。该法明确了公众参与在环境影响评价的地位和作用。该法对公众参与的主体、范围、方式,对公众意见的处理等均作了明确的规定。2006年3月18日起施行的国家环保总局颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》,将公众参与环境影响评价的地位进一步确定下来,将环境影响评价中公众参与的重要性提高到一个新的高度。
  二、我国环境影响评价制度中存在的问题
我我我什么都没做

  (一)“管理型法制”的局限
  我国环境影响评价制度中虽然规定了公众参与的条文,但公众认识不足,在实践中还存在过分强调政府为主导,环保事业由行政权力过度包揽的状况。西方发达国家与我国不同,其政府是迫于社会舆论的压力而设置环保机构,开展环保工作的,政府是环境保护的主要促进者。在我国,环境影响评价基本上是从上到下开展起来的,普通百姓,甚至包括一些干部,环境意识很弱,不知道什么是环境影响评价。因此,政府是环境影响评价的主要促进者和动员者,也是环境影响评价的主要监督者;媒介对于环境影响评价的监督作用也没有充分发挥,环境影响评价主要是通过政府用行政手段解决。
  (二)司法介入的滞后
  环境影响评价法及一系列相关法律法规,很大程度上只是环境管理行政部门进行工作的依据,真正由司法组织贯彻执行的并不多。相应的环境民事、刑事立法屈指可数。以法院为代表的司法机关在环境保护中的作用甚微,除了对具体行政行为的行政诉讼外,对环境立法、执法的司法监督和司法救济措施可谓极度稀缺,加上我国并没有对行政机关的立法等抽象行政行为进行司法审查的制度,导致环境保护的立法实际上仍以反映行政机关的主观意志为主,不能适应环境保护的客观需要。{3}
  目前我国环境保护对环境违法者民事责任的追究仅仅是由特定的直接受到环境污染损害的单位或者个人通过提起民事诉讼来实现。现阶段,公诉机关基于保护环境公益而行使公诉权仅限于刑事环境犯罪,法律没有赋予公诉机关代表公共利益提起民事、行政公诉的权力。同样是环境公益受损害,由犯罪行为所造成的损失,公诉机关可以介入,而违法但不构成犯罪的民事、行政行为所导致的损害,公诉机关却无权介入。这等于是说:对于不同原因造成的相同损害,公诉机关不能行使相同的权力进行救济,这是三大部门法之间不协调的表征,同时也是法律监督的“盲区”。
  三、完善我国环境影响评价制度司法救济途径的思考
  (一)检察权在民事诉讼中的介入与行使
  环境民事公益诉权,是检察机关作为公共利益的代表人,对破坏环境影响评价制度、环保法律法规的公民、法人及其它组织提起诉讼,因此也称环境民事公益诉讼权。因为民事诉讼强调原告必须是直接利害关系人,而环境影响评价缺少公众参与,损害的对象是不特定的多数人,这样就会造成即使一般公民有诉权,但因其面对的污染企业财大气粗,公民常会因自己势单力薄而不敢起诉;再加上环境行政部门的执法手段有限,往往又缺乏强有力的行政强制手段,致使许多环境影响评价过程中违法行为得不到有效制止。如果赋予检察机关环境民事公诉权,一方面可以克服上述问题,另一方面也可让污染企业付出更多的代价和接受更多的制裁。
  我国法律目前对于环境公益的救济基本上适用传统的民事侵权救济制度,但是民法的规定与环保法的规定是自相矛盾的。因为《民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任”;《环境保护法》第41条和几部污染防治法规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失”。由此不难看出,按《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}刘国涛.环境与资源保护法学(M).北京:中国法制出版社,2003.

{2}耿延斌.浅谈日本的环境影响评价制度(EB/OL).http://www.riel.whu.edu.an,2005—12—29.

{3}祝兴祥.环境影响评价未来十年(J).环境保护,2005,(2).

{4}张梓太.环境法律责任研究(M).北京:商务印书馆,2004.

{5}祝兴祥.环境公益诉讼的实践和探索(EB/OL).http://WWW.duozhao.eom,2006—4—22.

{6}钱冬,李希昆.公诉机关介入环境公益保护的法律思考(EB/OL).http://www.riel.whu.edu.ca,2005—9—27.

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