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【期刊名称】 《政法论坛》
论经济责任制对国企改革价值的再发现
【英文标题】 Re—finding of the Values for Reform of the State—owned Enterprises through the Economic Responsibility System
【作者】 史际春邓峰【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 国有企业 经济责任制 改革 现代企业制度
【期刊年份】 1999年【期号】 1
【页码】 12
【摘要】

国有企业改制为股份公司的有限公司后仍然普遍经营管理不善,实行公司制并非必然导致国企建立现代企业制度。鉴于国有财产的基本特征就是“产权不明晰”,因此,凡国有主体暨国有财产投资经营,客观上都要求实行某种形式的责任制,以依法设置种种角色及其权义,并使之不至于普遍错位。经济责任制分为一般和特殊两种形式,应当在国企包括由国有主体控制的公司治理和运作的各个环节,尽可能实行特殊责任制,在此基础上就相关的经济责任制建设采取若干对策。结论是:作为公有制内在要求之经济责任制的普遍实现,是国有暨公有制得以全面实现、国有企业与市场接轨及建立现代企业制度的充分必要条件,也即国企改革的根本出路之所在。

【全文】法宝引证码CLI.A.115233    
  一、导言
  中国国有企业的改革,历经了扩放权——市场化——承包制——股份制的改革思路。以承包制为典型的经济责任制一度在全国范围内推广之后,逐步走向沉寂,以至倍受指责。在股份制进程中,作为“现代”企业代表形态的境内上市公司,至1998年10月已达827家;据称这些公司的国内生产总值占全国比重的23.4%,其中国家及国有企业控股的占70.3%,股东主要为公有制企业的股份公司和有限公司控股的占12.5%,在其总股本中国有股占53%。[1]而令人失望的是,那些由政府或其他国有主体充当股东或控股的(国有)公司,与未改制的国有企业相比,在行为和运作方式上并无质的区别。政府或其他国有主体或者仍以行政的或其他超越企业公司法架构和机制的方式操控企业,或者怠于、疏于行使股东权利或老板职权而致企业经营管理不善,造成国有资产暨全民暨纳税人利益的减损。除了上市公司尚可合法地从百姓兜里掏钱挥霍外,非公募、非上市的股份公司和有限公司早已沦落到与未改制的企业为伍,普遍难以为继。简言之,所谓股份制,成了圈钱和甩包袱的法宝,凡国有主体投资或控制的股份公司也好,有限公司也好,多靠政策或政府人为地支撑着,并未建成现代企业制度。
  但是,在国企改革改制的一片纷杂的景象中,也可以发现,那些在市场竞争的洗礼中活而不乱、控而不死,能够较为从容应对的国有企业或公司,都是职位暨权义设置明确、责权利一致者,反之都是各等角色普遍错位、运筹混乱的企业或公司。也就是说,在公有制主导的条件下,股份制或公司化并不必然能带来现代的企业及其经营管理。同时,各种形式的经济责任制包括方式各异的承包制,如原上草般为野火烧而不尽,诸如扭亏为盈责任制、任期目标责任制、离任审计责任制、资产经营责任制、授权经营或“托管”责任制、法人授权经营责任制、模拟市场交换责任制、各种岗位责任制、年薪制和风险抵押责任制等。可以说,责任制以其固有的权义明确和法治要求,仍在苦苦支撑着笨重陈旧的国企大厦使不致倾覆于一旦。
  经济责任制的顽强存在和效用,同其理论暨法律上的苍白和漠然形成鲜明反差。今天当我们已经跨越了改革的幼稚阶段,得以无拘束地对历史和实践进行冷静反思和科学分析的时候,确有必要对这一事物及其对于国企改革的价值和意义予以重新评价。
  二、经济责任制的意义及其回顾
  国有暨公有财产的特点之一,就是“产权不明晰”。因为它没有自然人之人格化主体,对于任何公有主体的个别成员(自然人或个别机构、团体)而言,所有权或物权的客体均既是我的、又不是我的,既是你的、又不是你的,因而财产权行使之决策、执行必须将责、权、利相联系,否则就必然会导致漠不关心、扯皮拖拉,或者化公为私、分光吃光的结果。因此,国有及国有主体控制的企业、公司天然地需要经济责任制。经济责任制正是回应公有制的要求而产生的。所谓经济责任制,是在公有财产之管理经营体系中刻意于角色塑造及相应的权义设置和权益制衡的某种法律关系或制度,是在公有制领域内的财产经营和经济管理中国家、集体和个人之间相互承担义务和相应享有权益的法律关系或法律制度。如果没有经济责任制,公有财产权关系中的各项责权利不得一致、统一,社会主义公有制主导的市场经济和经济法治就不可能实现,国企建立现代企业制度也就会落空。
  广义而言或者顾名思义,经济责任制也可以包括私人主体和私有财产投资经营中的责权利关系,譬如私营部门的公司对其出资人和股东、董事对公司和股东、经理对董事会等的经营管理“责任制”,以至家庭经营、自然人合伙的企业也有一个权责划分和经营管理的问题,但是在私有制主导的体制和经济中,财产均有清晰的自然人人格充任主体,客观要求还没有发展到需要在一般企业公司法之外将此抽象、上升为专门的责任制关系暨法律制度的程度。在私有制主导的条件下,政府投资经营企业及其经济管理之职权和权利义务,则被湮没在行政之中。故而可以得出这样的结论:在私有制及其主导的企业中,有“责任制”而不需要责任制。
  在社会主义公有制的历史上,经济责任制最早表现为“一长制”和经济核算制。“一长制”由列宁针对国企中工人委员会集体领导之扯皮拖拉、无人负责、效率低下等弊端而提出,强调专家指挥、严明纪律和责任、民主参与基础上的现代经营管理,经济核算则在由军事共产主义转而实施新经济政策,要求国企基于商事性运作的条件下得到了强化。[2]我国从1950年下半年起,在东北的一些公营企业中实行“一长制”,这可谓中国实行经济责任制的开端;在1951年中央人民政府发布的《关于1951年国营工业生产建设的决定》中,则确定在企业中实行经济核算制等。[3]
  普遍的的群众运动、政治挂帅和“大锅饭”败坏了经济,腐蚀了工人阶级。痛定思痛,受到农村家庭联产承包责任制的启发,经济责任制在国企中也开始复兴并进入新的发展阶段。1980年山东菏泽始行承包制,其后山东煤炭工业实行承包制,在1981年一季度亏损1357万元情况下一举扭亏为盈,4月份就实现利润57万元。[4]从1986年起,配合第二步利改税,承包、租赁等国企经济责任制在全国范围内推行,一时间起到了扭转经济滑坡、提高企业经济效益的效果。同时,以承包制为典型的责任制在实施中也暴露出企业短期行为、负盈不负亏等问题。从深层次看,承包和租赁等使企业与政府的关系契约化,但是由于这种契约得不到切实履行和可靠的司法保障,反而削弱了企业经营权暨法人财产权的法定性质,使企业与政府的关系回复至“人治”轨道。而人们把这一切归咎于承包制等经济责任制本身,1992年邓小平同志南巡之后,经济责任制式微,企业改革渐以股份制暨产权改革为主导。
  计划经济的思路和改革之初始条件,决定了已有经济责任制实践的特点和局限性:
  第一,将经济责任制仅仅理解为对国有企业的一种管理制度,而忽略了国有和整个公有财产体系中的每个具体主体和具体的财产关系,都是由法律之角色和职位设置、通过责权利一致的责任制模拟出来的。殊不知,如果缺乏普遍的经济责任制―从各种主体的日常生产经营管理及交易决策到政府的经济活动和经济管理,公有财产关系就根本不可能实现。我我我什么都没做
  第二,迄今各种经济责任制仍缺乏充分的市场机制和市场关系作为基础性条件,由此决定企业未能普遍实现有效的经济核算。
  第三,既有的经济责任制只有单一的政府行政性约束,而且在中国缺乏法治和制度的条件下仅为“人治”性的身份和(人际)关系的约束。因此,在角色设置和制约、指标确定、考核和责任承担等方面,无法体现经济责任制所固有的经济性和法治化特性。
  由此可见,作为公有制内在要求的经济责任制在我国大体上仍处于初级和自发阶段,而其普遍实现,却是国有暨公有制得以全面实现、国有企业与市场接轨及建立现代企业制度的充分必要条件。以经济责任制对于国企改革价值的重新认识或“再发现”为契机,可望令国人充分关注国家所有权的统一性、层级性同其具体表现形式的独立性之对立统一,及其组织管理因素与财产因素的一致性,通过经济责任制而使企业暨经营者的行为和国家所有者的具体行为,均放置于市场和法治的双重约束之中。
  三、经济责任制的重构
  经济责任制在本质上首先是一种法律关系。它将经济利益同公有财产经营管理上的权责相结合,要求严格考核、赏罚分明、监督有力,以及纠纷裁判、处罚和相应的强制措施等。鉴于国有暨公有主体在我国经济和投资经营中的主导地位,经济责任制必然要摆脱当事人自治和私法自治而上升为经济法和司法上的普遍制度,这是不以人的主观意志为转移的客观要求。
  经济责任制又是一种利益关系。它通过对构成公有财产体系乏各种主体间的利益调整,塑造一种良性的激励机制。即如小平同志所说的:“这种赏罚、升降必须同物质利益联系起来。总之,要通过加强责任制,通过赏罚严明,在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的风气。”[5]
  经济责任制也是一种管理关系,它是公有财产利用之宏观和微观科学管理的重要组成部分。公有制的本质特性,将它所内在要求的科学管理上升到法律规范和制度的层次。只有严格的约束和管理,经济管理主体和经营性公有组织才能实现有效的激励,以此引导这些组织的行为。
  经济责任制包括权义设定、经济核算、责任的确定和制裁等三个方面。权义设定在于确定特定主体的法律权利、义务,设置某种主体角色和职位,以接受行政、司法机关的评价和国家强制力保障。经济核算通过考核指标、考核程序和评价机制,将公有财产的激励机制具体化,是经济法规范之经济性和技术性的具体体现。责任的确定和制裁,则表明违反义务应当由行政机关和司法机关实施责任追究,表明了法的国家强制性。鉴于国有暨公有财产经营管理内在的责权利一致的要求,对适当乃至开创性的行为以及有效履行义务的鼓励,具有不亚于对违反义务进行惩戒的重要性。因此,作为法律后果之广义的责任,也应包括奖励或褒奖在内。
  按经济责任制的产生根据及实现方式,可分为一般经济责任制和特殊经济责任制。一般经济责任制是指由法律一般地规定经济法律关系当事人之间的权利(力)义务关系,普遍适用于某一类主体或关系,对于法律不作规定的细节或实践中出现的具体问题,通过经济管理主体和经济活动主体的日常活动加以解决的责任制形式。如经济管理机关的权义和职权职责的设置通常属于一般责任制性质;国有公司、企业对于股东、董事、经理、监事等角色处理不采取特定责任制形式的,也适用法律规定的一般要求。
  一般经济责任制由普遍性规范加以确认,优点是操作方便,有利于经济法律关系主体的能动性、创造性、主动性的发挥,不容易发生短期行为。但法律法规的规定不可能事无巨细、面面俱到,可能会出现权利(力)义务不明晰的情况,此时法律关系主体的自由裁量度较大,如果当事人不能正确地理解法律规定的目的和精神,或出于一己之私利而曲解法律的要求,就容易出现滥用权利(力)或疏忽懈怠的弊端。这也是一般经济责任制的缺点,即它所规定的责权利关系对于公有制的主体和财产关系而言极易落空、使之不成其为责任制的原因之所在。
  特殊经济责任制是指由个别契约、章程或专门法规等来规定某一种具体的责任制关系。据此,当事人依法可以享有的权利(力)义务、职权职责等,均通过一定的合法形式予以明确,加以具体落实。如公有主体同其委任的股东、董事、经理、监事等之间以协议或责任状等形式明确相互间的权利义务,由特别法对某一机关或企业等组织的设立和运作予以专门调整,如我国的《中国人民银行法》、日本的《金融监督厅设置法》、《日本电信电话株式会社法》等等。
  特殊经济责任制的优点是权利(力)义务较为明确、具体,采取契约或协议形式的能够突出管理者与被管理者之间的平等性,当事人不易滥用权利(力)或怠于履行义务,发生纠纷较易解决。缺点则为具体地确定权义的成本较高,较为耗时费力,当事人的经济力、信息力、谈判力等的差异可能导致在同等条件下发生不同的权义安排,对实质公正造成一定程度的破坏;如果权利(力)义务规定过细,又可能在长期关系性契约中对当事人形成束缚,或者导致短期行为。
  简言之,一般经济责任制对一国法治水平和社会法律意识的要求较高;实行特殊经济责任制,则法律的规定可以较粗,具体权义又较为明确,比较适合于立法、执法暨司法以及人们的法治观念相对较差的社会状况。前者恰如只公布交通规则和设置交通信号灯,要求各类车辆行人一体遵行;后者再在路口加设警察,以至挥小旗、拉绳子的群众纠察,用直接的警示和处罚来建立并维持某种既定或企望之秩序。从我国的实际情况看,凡以某种具体方式来落实法律规定或以专门法就某事项作具体规定的,一般都可取得较好的效果。
  在权衡是否采用特殊经济责任制抑或放任仅以一般司法来实施法的一般规定、制度时,应将“宜‘特’则‘特’”,作为一项原则。同时,是否实行特殊责任制,不能成为公有体系中的任何主体滥用权利(力)、消极观望、疏忽懈怠或无视一般责任制之藉口。
  在一般经济责任制和特殊经济责任制之间,特殊经济责任制的有效实现依赖于一般经济责任制的完善和发展。没有制度和法治作为经济责任制的背景和前提条件,特殊责任制形式就缺乏相应的保证。譬如承包制衰落的原因之一,就是作为发包方的政府疏于依照合同对承包方施以有效监管,而行政暨法治水平低下又不必承担国有财产管理疏忽的法律责任。[6]特殊经济责任制与一般经济责任制是相辅相成的。历史经验表明,如果我们不尽可能以各种形式的特殊经济责任制来保证达到繁重的改革、发展任务所要求的最低经营管理水平,听任一般责任制的艰难发展,则公有制和市场经济都将可能半途夭折。特殊经济责任制在实践中之所以绵延不绝,正表明权利一致的责任制是国有暨公有制经营管理的内在客观要求,印证了在我国较为落后的社会法治环境下实行特殊经济责任制的极端重要意义。
  四、经济责任制与国有企业改革
  国有企业是国家所有权在投资经营领域的具体表现形式。只要出资者、股东、资本、股份、资产、财产等的“国有”属性不变

  ······

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