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【期刊名称】 《武大国际法评论》
《联合国海洋法公约》中领土型混合争议仲裁管辖权问题研究
【英文标题】 The Arbitral Jurisdiction of Mixed Disputes Involving Territory under United Nations Convention on the Law of the Sea
【作者】 黄影
【作者单位】 天津外国语大学{涉外法政学院讲师,法学博士}
【中文关键词】 《联合国海洋法公约》;领土型混合争议;附件七仲裁庭;仲裁管辖权
【英文关键词】 United Nations Convention on the Law of the Sea; mixed disputes involving torritory; Annex Ⅶ Tribunal; jurisdiction of arbitration
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 76
【摘要】 领土型混合争议仲裁管辖权问题产生的根本原因在于其本身所具有的陆地-海洋“二元复合性”结构特征以及《联合国海洋法公约》对附件七仲裁庭所作的“属物管辖权”限制。从海洋法基本理论、实体规则和司法实践三个方面进行剖析,可以认为:受制于“陆地统治海洋”的基本原则,根据《联合国海洋法公约》附件七成立的仲裁庭对领土型混合争议不具有管辖权。在仲裁庭管辖权不断扩张的背景下,解决领土型混合争议的合理路径应是在充分尊重争议当事国意愿的基础上作出最终解决争议的理性选择,而不应由仲裁庭强行行使管辖权,以避免破坏仲裁裁决的合法性、公正性和权威性。
【英文摘要】 The fundamental reasons for the question of jurisdiction of mixed disputes involving territory are the territory-sea dual-composite structural characteristics and the limitations on the jurisdiction ratione materiae of Annex VII Tribunal under United Nations Convention on the Law of the Sea. This article analyzes the question from the respect of basic theory, judicial practice and substantial rules, and concludes: Annex VII Tribunal has no jurisdiction on the mixed disputes involving territory limited by the basic principle of Land dominates the Sea. Under the background of the gradual expansion of the jurisdiction of the Annex VII Tribunal, the reasonable path for the resolution of mixed disputes involving territory is to make the rational choice on the basis of respecting the parties’ will rather than exercise jurisdiction against the parties’ will to avoid to damage the legitimacy, impartiality and authority of the arbitration award.
【全文】法宝引证码CLI.A.1248556    
  
  《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中的“混合争议”通常指的是同时涉及《公约》解释或适用问题以及国际法中其他领域问题的争议。[1]《公约》并未对混合争议的概念作出任何明确的规定,只在第298条第1款(a)(i)项中提到了“与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端”。在司法实践中,最为常见的混合争议类型是同时涉及领土主权和其他海洋权益的争议,本文将其称为“领土型混合争议”。在《公约》制定过程中,有国家提出了领土型混合争议的管辖权问题,但是由于时间限制以及缔约国关注的焦点在于如何协调相互间的分歧以迅速在《公约》内容上达成一致,该问题并未在《公约》中得到明确的规定。[2]在圭亚那诉苏里南海洋划界仲裁案之前,关于领土型混合争议的管辖权问题一直停留在理论争议层面。此案后,该问题逐渐成为《公约》项下仲裁庭不得不面对的现实困境。自《公约》生效以来,只有3个案例涉及领土型混合争议的仲裁管辖权问题,即圭亚那诉苏里南海洋划界案(2007)、毛里求斯诉英国查戈斯群岛仲裁案(2015)以及菲律宾诉中国南海仲裁案(2016)。由于司法实践的匮乏以及各个案件案情的独特性,迄今为止尚未形成统一的确定领土型混合争议仲裁管辖权的司法标准。
  作为《公约》确立的争端解决机制的“兜底程序”,第287条第1款(c)项规定的仲裁程序具有自动性和强制性特征,往往成为国家单方面启动导致强制约束力争端解决程序的最后手段。[3]特别是在存在领土型混合争议的国家之间,一国考虑到所涉领土问题的复杂性和敏感性而不愿意将争端提交仲裁程序解决,而另一方为了规避仲裁管辖权的限制和障碍,以达到间接解决领土主权争端或对其最终解决施加影响的目的,利用《公约》附件七仲裁程序自动性和强制性的特征,将领土型混合争议整体或部分进行“包装”或“切割”提交仲裁,单方启动仲裁程序,从而产生了领土型混合争议的仲裁管辖权问题。
  一、领土型混合争议仲裁管辖权问题的产生原因
  在《公约》生效之前,国际法院作为国际上解决国家间领土型混合争议的最重要的司法机构,其管辖权是基于当事国之间的合意,因此很少面临来自当事国的挑战。[4]与国际法院享有广泛的管辖权不同,根据《公约》附件七组成的仲裁庭的管辖权仅局限于有关《公约》解释或适用的争端,这种对仲裁庭“属物管辖权”(jurisdiction ratione materiae)的限制,原则上将不属于解释或适用《公约》规定的争议排除在仲裁庭的管辖范围之外,除非当事国另有协议。[5]另一方面,领土型混合争议本身所固有的内在矛盾也构成仲裁管辖权问题产生的根源之一,主要体现在基于陆地统治海洋原则而产生的陆地和海洋之间的密切联系以及调整陆地和海洋这两种空间秩序的规则体系差异之间的矛盾和冲突,即“一项基本原则”与“两种规则体系”的内在冲突。
  (一)陆地—海洋双重空间秩序规则
  在现存国际法体系中,调整领土取得的规则仍然以习惯国际法的形式存在,国家实力是这些规则背后最重要的支撑和保障,因此与领土取得相关的国际法规则是“实力导向型”(power-based)的,致使与领土取得相关的国际法规则和体现国家实力的“有效占有”原则紧密联系。[6]这可以从国际法院解决国家间领土主权争端的案件中得到印证;[7]而在海洋这个相对开放的空间中,其秩序的形成则更凸显了法律规则的塑造和调整作用,尽管国家实力仍是一股不容忽视的重要力量。同时,经过三次联合国的编纂活动,尤其是第三次联合国海洋法会议后,海洋法的各个方面都由具体的法律规范加以调整和规制。因此与领土取得规则不同的是,各个国家海洋权益的分配和调整是“规则导向型”(rule-based)的。[8]由此可见,调整领土和海洋这两种空间秩序的规则体系在内容和导向上都呈现出截然不同的特点。[9]
  仲裁管辖权争议产生的另一重要原因是陆地和海洋在争端解决方式上的差异。领土一直以来都被国家视为本国的核心利益,并且由于领土问题的复杂性和敏感性,国家也都极力避免将领土问题司法化,更倾向于通过政治和外交谈判的方式解决国家之间的领土争端。此外,绝大多数的领土争端只涉及两个国家,而较少关系到整个国际社会的利益。因此,迄今为止,领土领域中尚不存在类似于《公约》规定的导致有约束力的强制性争端解决机制,而是更依赖于国家解决领土争端的政治意愿。在这方面,海洋法则呈现出一幅完全不同的图景。从海洋法编纂活动的初期开始,强制性的争端解决机制就已成为国家关注的重要议题。在第一次联合国海洋法会议上,虽然各国在该问题上的分歧严重,但是最后仍以任择议定书的形式达成了关于强制性争端解决机制的规则。[10]第三次海洋法会议在此基础上更进一步,不仅在《公约》第十五部分正式确立了强制性争端解决机制,而且详细规定了缔约国可以选择的争端解决机构,力图在解决争端的强制性和国家的自愿性之间达成良性的平衡。[11]造成陆地和海洋两种空间秩序在争端解决方式上差异的原因,除了以国家实力为支撑的有效占有规则在海洋权益取得方面作用甚微以外,另一个重要原因是海洋作为国际社会的“共有物”(res communis),关系到整个国际社会的利益分配,因此必须要有一种强制性的争端解决方式,来清晰地划分国家与国家、国家与国际社会之间的海洋权益。而这种现实需要在领土领域几乎不存在。领土主权和海洋权益争端解决方式在性质上的差异导致国家缺乏适用单一的强制性争端解决机制解决混合争议的意愿,由此产生混合争议的仲裁管辖权问题。
  (二)陆地统治海洋原则
  在缺乏国家同意的前提下,陆地—海洋双重空间秩序在适用法律和争端解决方式上存在的差异使得试图将领土主权和海洋权益争端划归由同一争端解决机构解决面临理论上和现实中的障碍。所以国家往往“退而求其次”,仅将混合争议中涉及海洋权益的部分进行“包装”或“切割”来提交仲裁,通过采取“迂回战术”达到间接决定或影响领土主权争端的最终目的。然而这一做法又与海洋法中的一项基本原则背道而驰:作为统领陆地—海洋双重空间秩序的“陆地统治海洋”原则。该原则决定了陆地—海洋双重空间秩序中领土主权作为确定沿海国海洋权利和义务的基本前提和逻辑起点以及海洋权益的从属性质,在此基础上形成了陆地—海洋之间密不可分的联系。领土主权的确定不仅是解决混合型领土争议的基础,同时也构成判断争议是否存在的前提。[12]剥离领土主权问题,而将海洋权益争端作为一项单独问题来解决的做法无视陆地作为海洋权益来源的根本和基础,必然会遭到争端当事国的反对和质疑。尽管现存的3个涉及领土型混合争议仲裁管辖权的案件都在不同程度上割裂了这两者之间的从属关系,但不可否定的是,领土主权的归属仍然是仲裁庭解决海洋权益争端首要考虑的因素和出发点。
  由此可见,在“一项基本原则”和“两种规则体系”内在冲突的背景下,陆地—海洋“二元复合性”结构在其内部的交错构成了混合争议仲裁管辖权问题产生的根本原因之一。混合争议本身所涉争议的复杂性和综合性必然要求解决该类型争议的司法机构具有较高的权威性和广泛的管辖权,尤其是与争议事项相关的“属物管辖权”,以保证其作出裁决的合法性和正当性。然而《公约》关于仲裁庭“属物管辖权”的规定却与此截然相反。
  (三)仲裁庭管辖权的限制与扩张
  《公约》对附件七仲裁庭“属物管辖权”的限制主要体现在第286条、第287条、第288条以及第298条的规定中。其中第288条第1款明确规定:“第287条所指的法院或法庭,对于按照本部分向其提出的有关本公约的解释或适用的任何争端,应具有管辖权。”因此,仲裁庭的“属物管辖权”仅局限于“有关本公约的解释或适用”。近年来,根据《公约》附件七成立的仲裁庭管辖权有明显的扩张倾向,[13]导致关于混合争议仲裁管辖权问题从潜在的理论争议逐渐演变为现实困境。圭亚那诉苏里南海洋划界案仲裁裁决作出前夕,时任国际海洋法法庭庭长的吕迪格·沃尔夫鲁姆(Rüdiger Wolfrum)法官在一次非正式场合发表演讲,明确指出:国际海洋法法庭,或任何其他形式的法院或法庭,对涉及大陆或岛屿陆地领土主权的海洋划界争端具有强制管辖权,除非当事国根据《公约》第298条第1款(a)项的规定提出保留声明。[14]认为仲裁庭对混合争议有管辖权的支持者(大多是国际海洋法法庭的法官或经常担任临时仲裁庭仲裁员的法官)秉承“司法积极主义”和“司法效率”的原则,对法庭和仲裁庭的管辖权扩张起着推波助澜的作用。这种管辖权的擅自扩大无益于争端的解决,相反会损害仲裁机构作出的仲裁裁决的合法性、权威性和正当性。
  综上所述,由于混合争议本身所具有的“二元复合性”结构特征,以及《公约》对仲裁庭属物管辖权范围所作限制之间的矛盾构成了混合争议仲裁管辖权问题产生的原因。同时《公约》第288条关于管辖权的原则性模糊规定并未对混合争议仲裁管辖权的确定提供实体法上明确的规则和指引,缺乏实际的可操作性,导致仲裁实践中各个仲裁庭在确定管辖权方面的实践标准不一。这一方面是由于各个案件具体情况各异,另一方面也说明管辖权的确定标准相对混乱,降低了法律适用的一致性和客观性以及仲裁结果的稳定性和可预见性。
  二、领土型混合争议仲裁管辖权成立的法律依据
  《公约》第十五部分并未明确规定其对单纯的领土主权或领土型混合争议是否具有管辖权。在司法实践中,争议双方主要针对《公约》第286条、第287条、第288条和第298条的内容及相互之间的关系展开针锋相对的争论,学者在对这些条款的解释和适用方面也形成了对立的观点和看法。下文将从《公约》相关的实体法规则出发,并结合相关司法实践及争议当事国的主张,具体分析是否可以从中推导出仲裁庭对领土型混合争议的管辖权。
  (一)《公约》本身的性质和定位
  《公约》作为“海洋法宪章”,对缔约国的权利和义务进行全面调整和规制的基本前提和逻辑起点是沿海国的领土主权已经确定且不存在任何领土主权争端,[15]并在此基础上根据“陆地统治海洋”原则确定沿海国的权利和义务。《公约》在序言中开宗明义规定《公约》的总体原则和精神是为海洋空间建立一种法律秩序,因此,领土主权争端本身并不在《公约》调整和规制的范围内,《公约》的规定也并不涉及领土主权问题。[16]《公约》的解释和适用问题也不应涉及确定争议领土的主权归属。
  (二)仲裁庭管辖权的实体法依据
  1.《公约》第293条规定的适用法律:管辖权扩张的依据?
  《公约》第293条第1款规定:“根据本节具有管辖权的法院或法庭应适用本公约和其他与本公约不相抵触的国际法规则。”虽然《公约》项下的法院或法庭的管辖权是有限的,但其在审理案件时可适用的法律范围却非常广泛,并不局限于《公约》的规定。[17]有学者据此认为,该条款规定可构成《公约》项下法院或法庭行使领土主权争端管辖权的法律依据。[18]查戈斯群岛海洋保护区仲裁案中,毛里求斯曾据此提出该项主张,遗憾的是仲裁庭并未对该争点作出裁决。
  通过对《公约》的制定历史、涉及第293条第1款规定的司法实践以及该条款的解释可以得出:该条款并不能成为仲裁庭扩张其管辖权的依据。首先,从第293条规定的表面规定来看,法院或法庭管辖权的确定是适用《公约》或其他国际法规则的前提条件,即只有首先确定管辖权,法院或法庭才能继续适用法律解决争议。[19]因此,确定管辖权和适用法律应属于处在两个不同阶段的问题。其次,在《公约》制定过程中,缔约国针对该条规定争议的焦点在于法院或法庭解决争议时可适用的法律范围,其目的并非间接扩大《公约》项下法院或法庭的管辖权。[20]伍德(M. Wood)教授曾明确指出,该条款中所提及的《公约》之外的其他国际法规则不能用于扩大《公约》项下法院或法庭的管辖权。[21]奥克斯曼(Bernard H. Oxman)教授也持相同观点。[22]再次,在司法实践中,《公约》项下的法院或法庭一直强调法律适用与管辖权之间的区别,以避免仲裁庭在适用法律上的广泛性变相地扩大其管辖权。[23]在莫克斯工厂案中,仲裁庭明确指出管辖权与适用的法律之间存在着本质区别,并且对依据《公约》之外规则而提出的主张可能无管辖权。[24]仲裁庭在北极日出号案中更直接地在两者之间进行了区分,认为第293条第1款并未扩大仲裁庭的管辖权,其目的是确保仲裁庭在行使管辖权时通过适用其他国际法规则以充分地解释《公约》规则。[25]最后,仲裁庭适用《公约》之外规则的前提条件是:(1)该规则与《公约》的规定不相抵触;(2)该规则适用于《公约》未调整的事项;[26](3)该规则与解释或适用《公约》规则相联系,即双方争端主要围绕《公约》的解释或适用问题展开,而仲裁庭适用《公约》之外国际法规则必须是解决该争端所必然涉及的,仲裁庭对单纯适用《公约》之外的国际法规则而产生的争议无管辖权。[27]作为解决混合争议的“次级规则”(secondary rules),其他国际法规则,如解释条约、确定国家责任、实施外交保护等规则的适用是为了更准确、全面地解释或适用《公约》规则,[28]这种次要性和辅助性的作用和地位不能成为扩大《公约》项下法院或法庭管辖权的依据和基础。
  2.《公约》第298条任择性声明:管辖权的隐含基础?
  《公约》第298条是关于导致有拘束力裁决程序的任择性例外规定。该条第1款(a)(i)项规定:允许一国在签署、批准或加入《公约》时,或在其后任何时间作出书面声明,将划定海洋边界的第15条、第74条和第83条在解释或适用上的
  争端,或涉及历史性海湾或所有权的争端排除在强制性争端解决机制之外,同时也为缔约国创设了强制调解的义务,但最后又规定,“任何争端如果必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端,则不应提交这一程序”。第298条规定的内在逻辑如下图所示:
  (图略)
  原则上,海洋划界问题作为《公约》解释或适用问题,应适用《公约》规定的强制性争端解决机制。但是鉴于海洋划界、历史性海湾以及历史性所有权争端的敏感性和复杂性,《公约》允许缔约国通过任择性声明的方式将其排除在《公约》管辖范围之外,当然也包括争端涉及的领土主权争议,同时允许其将海洋划界中涉及的领土主权争端排除出强制调解程序的适用范围。而对于未作出任择性声明的缔约国,仲裁庭管辖权是否成立,《公约》未作明确规定。[29]在查戈斯群岛海洋保护区仲裁案中,毛里求斯指定的仲裁员沃尔夫鲁姆法官在裁决的反对意见中对仲裁庭的裁决提出批评,认为应对第288条第1款作宽泛解读,而对第298条第1款(a)(i)项进行限制性的“反向解读”,即只要能证明双方的争议与《公约》存在某种联系,仲裁庭的管辖权即可成立,如缔约国未明确通过任择性声明的方式排除海洋划界或涉及历史性海湾或所有权的争端,仲裁庭对与此具有附带性关系的领土主权争端仍具有管辖权,同时指出仲裁庭的管辖权只受第288条第1款以及第297条和第298条的限制,否则可能会打破《公约》第十五部分争端解决机制内部的平衡。[30]
  作为《公约》争端解决机制的“安全阀”和“保护伞”条款,[31]第298条第1款的各项规定对第288条规定的范围进行了诸多限制,而如何对两者进行解释直接关系到混合争议仲裁管辖权的确定。第288条作为确定管辖权的统摄性规则,其范围受到内部和外部两方面的限制:在内部限制方面,仲裁庭仅对“有关本公约的解释或适用的任何争端”具有管辖权;在外部限制方面,第297条和第298条关于自动性排除和任择性排除的规定进一步限制了仲裁庭的管辖权范围。主张仲裁庭对领土型混合争议具有管辖权的学者是从宽松解释第288条内部限制而限制解释第298条外部限制出发,认为第298条未明确排除的争议,包括涉及以及未涉及领土主权争议的海洋权益争端即落入第288条仲裁庭的管辖范围内。[32]但这种“宽进严出”的解释方法不适当地扩大了仲裁庭的管辖权,原因如下:
  首先,仲裁庭管辖权成立的确定标准之一是当事国之间的争议涉及《公约》的解释或适用,但是这种联系并非如沃尔夫鲁姆法官所主张,只要与解释或适用《公约》中相关的规则有关,管辖权即可成立,而必须是一种实质上的联系,即双方争议的法律问题核心在于解释或适用《公约》的规定。在这方面,查戈斯群岛海洋保护区仲裁案适用的“重心检测法”提供了有益的借鉴。[33]根据这一方法,认定仲裁庭是否具有管辖权的根据就在于如何认定领土型混合争议的内部结构特征,即领土主权争议与海洋权益争议之间的关系:如果领土问题只作为海洋权益争议的一个附带或附属问题,那么根据《公约》第288条第1款的规定,并不一定将其排除在《公约》的管辖范围之外。[34]但这一命题成立必须首先解决两个问题,即领土主权能否成为海洋权益争议的附带或附属问题以及如何确定这种附带或附属关系。《公约》对此并未作出明确规定,相关的司法实践也未给出确定答案。本文认为当双方争议的焦点仍是《公约》解释或适用问题,领土主权仅构成整体争议中无关紧要的一部分,并且对于解决海洋权益争议并无实质影响时,可认为领土主权问题是海洋权益争议的附带或附属问题。因此问题的关键在于如何确定领土主权争议在混合争议中的地位和作用,即混合争议的结构问题。不可否认,基于个案的具体案情,仲裁庭具有较大的自由裁量权,[35]同时,仲裁庭的考察重点已经从确定管辖权转移到案件的可受理性,[36]而这一问题往往仅取决于仲裁庭法官对具体案情以及双方主张的理解,更加缺乏统一的确定标准。
  其次,《公约》第298条的制定历史表明,将领土型混合争议排除在强制调解程序的适用范围之外是鉴于有国家担心其他国家将领土主权争端伪装为海洋划界争端而提交《公约》的强制性争端解决机制。[37]从调解的法律效力来看,不论是《公约》规定的自愿调解和强制调解,调解委员会作出的报告毫无例外对双方当事国都不具有法律约束力,[38]但尽管如此,《公约》仍将领土型混合争议排除在强制调解程序的适用范围之外。如果承认仲裁庭对该类争议具有管辖权就会产生逻辑上的悖论:既然该条款规定仅能作出对双方当事国没有法律约束力的调解报告的调解委员会对此类争议都不具有管辖权,那么又基于何种理由承认作出对双方具有法律约束力裁决的仲裁庭具有管辖权呢?因此恰恰是这一悖论的存在间接证明第298条第1款(a)(i)项并未规定仲裁庭对领土型混合争议具有管辖权。
  再次,在现代国际法中,国家同意作为第三方争端解决机构管辖权成立的法律依据和现实基础的地位仍未受到根本动摇,[39]第298条规定的目的也是为了维持《公约》争端解决机构的强制性与国家自愿性之间最大程度的平衡。[40]作为对强制性争端解决机制的限制与克减,在对第298条规定进行解释时,应充分体现对国家意志的尊重。鉴于领土问题的重要性和敏感性,领土型混合争议的仲裁管辖权并不能通过对相关规则进行“反向解读”的方式间接推导出来,而必须在具体的法律规则中明确加以规定。基于此,应对第298条第1款(a)(i)项管辖权的限制进行宽泛解释,允许缔约国在该项明确规定的可排除管辖的三种争议之外,将涉及国家核心利益而不愿提交第三方争端解决机构解决的争议也排除在《公约》强制争端解决机构的管辖范围外。只有对第288条第1款和第298条第1款(a)(i)项两者之间的关系进行“严进宽出”的解释,才能为《公约》项下仲裁庭提供合理的管辖权基础,以避免在违背国家意志的前提下强行行使管辖权,从而损害仲裁庭作出裁决的公平性和权威性。
  最后,从作出任择性声明国家的数量上看,如果该项规定隐含着允许仲裁庭对领土型混合争议的管辖权,那么存在争议的国家必然会通过发布声明的方式将其排除在《公约》适用范围之外,然而只有较少的国家依据该条款的规定作出了排除声明。[41]
  《公约》的立足点和解决争议的合法性基础在于其仅调整国家之间的海洋权益,而对于领土型混合争议的管辖权问题,《公约》则无权规定。通过上文分析,领土型混合争议的仲裁管辖权取决于该类型争议的内部结构以及《公约》第288条第1款与第298条第1款(a)(i)项规定之间的关系,如下表所示:

┌─────┬──────┬───────┬───────────┬─────┐
│争议类型 │内部结构  │第288条第1款 │第298条第1款(a)(i)项 │管辖权  


  ······

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