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【期刊名称】 《武大国际法评论》
航空碳排放的法律规制:域外经验与中国实践
【英文标题】 Legal Regulation of Aviation Carbon Emissions: Extraterritorial Experience and China’s Practice
【作者】 李汝义
【作者单位】 重庆渝富集团、电子科技大学{博士后},重庆机场集团
【中文关键词】 航空碳排放;减排机制;碳排放权交易;航空低碳发展;市场化措施
【英文关键词】 aviation carbon emissions; emission reduction mechanism; carbon emissions trading; low carbon development of aviation; market based measures
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 146
【摘要】 航空碳减排问题备受国内外关注。实现中国航空业低碳发展,减少航空“结构性”、“相对性”碳排放量已成为亟须解决的问题。国际民航组织和欧盟等已对航空业低碳发展进行了有效探索,并将碳排放权交易作为航空碳减排的有效方法。实现我国航空碳排放有效控制,必须着眼长远可持续发展,实施航空碳排放权交易。我国应尽快制定《碳排放权交易法》及航空碳排放权交易的配套制度,实现航空碳排放权交易的制度化和程式化,加强中国航空业与“一带一路”沿线国家的互联互通,主动应对全球基于市场的航空减排机制。
【英文摘要】 Aviation carbon emission reduction has attracted much attention all over the world. To realize the low carbon development of China’s aviation industry and reduce the “structural” and “relative” carbon emissions of aviation has become an urgent problem. ICAO and the European Union have effectively explored the low-carbon development of the aviation industry and used carbon emissions trading as an effective way to reduce carbon emissions in aviation. To achieve effective control of carbon emissions in China’s aviation industry, we must focus on long-term sustainable development and implement aviation carbon emissions trading. Our country should firstly put forward “carbon emissions trading law” and form a complete set of relevant systems as soon as possible; secondly, realize the aviation carbon emissions trading institutionalized and stylized; thirdly, strengthen communication and cooperation between China’s aviation industry and countries along the Belt and Road routes, actively deal with the global emission reduction mechanism based on aviation emissions market.
【全文】法宝引证码CLI.A.1248559    
  近年来,航空碳减排的话题在国际社会引起广泛讨论。尽管航空业不是全球温室气体排放的主要来源,但因其“全球性”、“高空排放”等特殊属性而备受关注。航空业因温室气体排放造成的环境损害问题日益显现,特别是其高空排放的二氧化碳(占到高空排放总量的70%)、水蒸汽、氮氧化物和烟雾颗粒等物质长期滞留在大气中,已成为温室效应的重要制造者。根据国际民航组织(International Civil Aviation Organization, ICAO)2016年环境报告,国际航空二氧化碳排放量目前约7亿吨,但在航空业快速发展的背景下,其将在2050年增至26亿吨左右。[1]
  1992年联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成国际上第一部对温室气体减排具有法律约束力的规则——《联合国气候变化框架公约》。1997年通过的《京都议定书》呼吁发达国家通过国际民航组织谋求限制或减少“航空舱载燃料”产生的温室气体排放。国际社会已经意识到航空碳排放问题,并为控制和减少航空碳排放量而作出了一定努力。为了更有效地解决各国普遍存在的航空碳排放问题,2016年10月,国际民航组织通过了减少全球航空碳排放的市场机制决议。在我国航空碳减排机制尚不成熟、经验不够丰富的背景下,有关部门应当分析、借鉴国外经验,建立并完善我国航空碳排放权交易机制,推动我国航空业低碳发展。
  一、航空碳排放法律规制的域外经验
  目前,国际航空碳排放规则主要由国际民航组织牵头制定,同时欧盟也将其区域范围内的航空业纳入碳排放交易体系中。研究国际民航组织、欧盟的航空碳排放规制现状有利于理清全球航空业市场减排机制,对完善我国航空低碳发展法律制度具有十分重要的借鉴意义。
  (一)国际民航组织对航空碳排放的法律规制
  2001年,国际民航组织第33届大会向理事会提出了相关诉求,要求理事会确立“限制或减少航空排放影响环境尤其是气候变化的指导原则”,该指导原则不仅要能够广泛应用于成员国,而且要基于市场措施。本届大会提出要避免针对温室气体排放实行单方面收费,考虑各方利益(包括发展中国家的潜在影响),鼓励成员国和理事会对所采取行动的耗费成本和能够带来的效益进行评价,鼓励成员国等当事方采取必要措施限制或降低国际航空排放。2004年,国际民航组织第34届大会明确了三大环境目标,限制或减少航空温室气体排放对全球气候的影响便是其中之一。2007年,国际民航组织航空环境保护委员会发布“航空自愿排放交易”的报告,明确国际民航组织不直接参与但鼓励成员国进行这类探讨。[2]
  受欧盟将航空业纳入碳排放交易体系的影响,国际民航组织在2013年召开的第38届大会上确立了航空业以市场为基础的减排机制(market based measures, MBM),并呼吁制定一个独立的全球航空MBM。2016年5月,国际民航组织举行“全球基于市场措施(MBM)计划高级别会议”,本次会议上各成员国就国际航空碳排放问题所要采取的全球基于市场的措施进行谈判,希望通过采取市场措施使国际航空从2020年开始实现碳排放零增长。[3]2016年10月,国际民航组织第39届大会通过了《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——气候变化》和《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——全球市场措施机制》两份决议(以下简称为“决议”)。两个重要成果不仅确定了实现2020年碳中性增长的行动措施的框架,而且首次在全球范围内形成航空减排市场机制。
  国际航空减排机制的具体思路是国际航空碳抵消和减排计划,主要是为限制或减少国际航空的碳排放而采取的一系列航空减排措施,包括改进和研发新技术、提升运营管理的效率和利用市场措施等方式。[4]该决议旨在通过碳抵消机制控制国际航空温室气体排放增长。按照碳抵消机制,为实现“碳中和”,各航空公司在2020年后的国际航线碳排放量若有所增加,则增加部分需要从国际碳市场上购买配额。
  目前,国际民航组织的航空减排机制得到了大多数成员国的赞同与支持,而且国际民航组织针对国际航空碳减排的市场方案也被各成员国认可。美国、俄罗斯、中国等航空大国纷纷支持基于市场的减排机制,也分别在技术、运营、管理等方面推动各自国家的航空碳减排工作。各国正在具体措施、方法等方面朝着有利于自身航空业可持续发展的方向进行设计。
  (二)欧盟对航空碳排放的法律规制
  欧盟对航空碳排放的法律规制主要体现在航空碳排放权交易制度上。按照欧盟的观点,环境税收、排污收费以及市场调节等是促进排放主体履行减排义务的重要手段,能够有效控制和降低温室气体的排放。在控制温室气体排放方面,欧盟采取了许多积极措施,如2003年欧盟通过了《关于在欧共体内部建立温室气体排放配额交易机制的指令》。2005年,排放权交易体系(European Union Emissions Trading Scheme, EU-ETS)正式在欧盟运行。在航空碳排放方面,《欧盟排放权交易体系指令的第二次修正案》(2008/101/EC)作为专门规制航空碳排放的制度,把航空业纳入了碳排放权交易机制中,拉开了航空碳管制的序幕。按照该修正案的要求,只要航空器于2012年1月1日起从欧盟成员国范围内起降,不论其是否属于欧盟国家,在航班全程中排出的二氧化碳都将被强制性地纳入碳排放权交易体系。[5]航空碳排放总量受配额限制,超出配额的航空器必须在碳排放权交易市场购买超出部分的碳排放量。
  欧盟2008/101号指令只调整航空运输过程中产生的二氧化碳,其他温室气体则不受该指令的约束。在调整对象上,该指令对适用的具体范围进行了明确。在欧盟看来,该指令应当约束对航空器的运营具有直接控制权的航空器经营人(aircraft operator)而非通常意义上的承运人。对于航空碳排放交易机制,欧盟第2008/101号指令确立了免费发放与拍卖两种配额分配方式。按照该指令确定的分配方式,从2012年1月1日起至12月31日,排放配额的82%将免费分配给各航空器运营者,15%的排放配额应当进行拍卖,剩余的3%保留给特定的航空器经营人。与此同时,欧盟可以根据该指令的实施情况提高拍卖的排放额。欧盟把2010年确定为基准年,基准数据和基准年的吨公里数(Ton-kilometer)共同决定免费的排放配额。各航空器运营者为获得免费排放配额,应在规定时间内向各有关成员国指定的有权机关提出申请。[6]
  由于各国航空企业发展起步时间不一,历史排放水平不均衡,欧盟对航空业的碳排放交易机制遭到中国、美国、俄罗斯等国的强烈反对。2014年,欧盟通过新的条例,航空碳排放交易仅适用于欧洲内部的航线,所有来自或飞往欧洲以外国家的航班不被强制要求参与欧盟航空碳排放交易。[7]尽管欧盟航空碳排放交易机制没有达到预期的效果,但航空碳减排势不可挡。各国督促航空业通过开发新能源燃料、提高运营效率、改进基础设施(如实现空管现代化)等减少碳排放,目前这方面已取得了一定成效。以美国航空业为例,从2000年到2012年,其客货运量增长16%,燃油量却降低了10%,碳排放量随之降低。[8]在接下来的航空碳排放限制中,我国如何以发展中国家的身份介入航空碳减排的多边谈判,明确“共同”责任的同时坚持“区别”对待,同时,建立国内航空碳排放权交易市场,并完善相关法律制度,是目前亟须考虑的重要问题。[9]
  二、中国航空业碳排放及低碳发展制度的现状
  近年来,随着中国经济的飞速发展,航空业发展突飞猛进,在国家综合交通运输体系中的作用日益凸显。同时,航空业的高速发展也带来了碳排放的“增量”,为我国环境带来了不可忽视的影响。
  (一)中国航空碳排放现状
  航空碳排放主要集中在航空公司,具体来讲就是航空器飞行过程中消耗航空燃油产生的二氧化碳排放。当前,中国航空管理部门尚未有权威的包含机场碳排放、航空公司运营碳排放在内的碳排放总量数据。[10]
  国内部分省市在航空碳排放方面已有一些研究和制度成果,主要侧重于各区域当地航空运输业温室气体排放的核算与报告方法。以上海市为例,上海市率先将航空业的6家航空公司和浦东、虹桥两家机场纳入上海环境能源交易所进行碳交易。2013年1月,上海市发展和改革委员会发布《上海市航空运输业温室气体排放核算与报告方法(试行)》,这是我国第一项地方监测航空碳排放的制度性规定。该方法主要包括三大部分:核算、监测和报告。核算部分规定了温室气体排放的量化方法;监测部分规定了实施监测的要求,包括监测计划、监测方法和不确定性评估等内容;报告部分规定了报告的具体内容和报告数据的质量控制,包括编制方法、数据质量控制和信息管理等内容。[11]
  从全国范围看,目前尚无权威的航空业碳排放量宏观统计、监测及相关信息。
  根据《中国国际航空股份有限公司2016年年度报告》、《中国南方航空股份有限公司2016年社会责任报告》、《中国东方航空股份有限公司2016年年度报告摘要》、《2016年民航行业发展统计公报》公布的信息,按照国际标准及我国认可的航空燃油碳排放系数——每消耗1吨燃油等于排放3.15吨碳的标准,可计算三大航空集团及全民航2016年燃油消耗及碳排放量信息,见表1。
  表1 2016年中国三大航空集团燃油消耗及碳排放量

┌──────┬──────┬──────┬─────────┬─────────┐
│航空公司  │燃油消耗(万 │同比增长  │飞行小时数(万小时)│排放二氧化碳(万吨)│
│      │吨)     │      │         │         │
├──────┼──────┼──────┼─────────┼─────────┤
│中航集团  │666.12   │9.06%    │202.87      │2098.28      │
├──────┼──────┼──────┼─────────┼─────────┤
│南航集团  │721.18   │6.56%    │237.53      │2271.73      │
├──────┼──────┼──────┼─────────┼─────────┤
│东航集团  │594.28   │11.86%   │195.61      │1871.98      │
├──────┼──────┼──────┼─────────┼─────────┤
│三大航总计 │1981.58   │8.95%    │636.02      │6241.98      │
├──────┼──────┼──────┼─────────┼─────────┤
│全民航总计 │——    │——    │949.40      │6858.60      │
└──────┴──────┴──────┴─────────┴─────────┘

  根据统计数据,2016年,中航集团、南航集团、东航集团共计完成航空燃油消耗1981.58万吨,折算二氧化碳排放量为6241.98万吨。而根据中国民用航空局《民航行业发展统计公报》,2016年中国民用航空运输企业航空器碳排放总量约为6858.60万吨二氧化碳。若以2012年前欧盟拟推出碳排放交易体系时每吨30欧元的价格计算,那么中国航空业2016年碳排放的成本就高达20.6亿欧元,折合人民币约187亿元。若参考欧盟EU-ETS初期计划,免费分配85%的份额,拍卖购买15%的份额,为此航空业也有约28亿元的“碳排放”开支。这对正处于快速发展的中国航空业而言是一笔巨大的成本,且这一成本还将不断增加。由此可见,中国航空业碳排放交易市场的发展潜力巨大。
  (二)中国航空业低碳发展的实践及制度缺陷
  低碳发展已成为我国经济社会发展的基本内容之一,是衡量经济社会发展是否具备可持续性及其程度高低的重要指标。低碳发展是一项长期任务,能否取得长效关键在于是否能建立和完善低碳发展的政策、法规和标准,并严格执行。通过经济社会领域的指标性建设,低碳发展在国际和国内两个层面的推进已能满足公众在理论和宏观政策层面的合理期待。

  ······

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