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【期刊名称】 《政治与法律》
检察环境公益诉讼之诉前程序研究
【英文标题】 Research into the Pre-trial Procedure of Prosecutorial Environmental Public Interest Litigation
【作者】 张锋【作者单位】 山东师范大学法学院
【分类】 环境程序法
【中文关键词】 检察机关;环境公益诉讼;诉前程序;督促程序
【英文关键词】 Procuratorate;Environmental Public Interest Litigation;Pre-trial Procedure;Urging Procedure
【文章编码】 1005-9512-(2018)11-0151-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 11
【页码】 151
【摘要】 2015年最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》,明确规定检察机关提起环境公益诉讼之前,应当前置相关督促或支持起诉程序,以规避检察机关作为当事人主体造成的诉讼结构失衡和法律监督职权与当事人诉权的混同的风险,这具有正当性。从检察机关开展公益诉讼的试点工作来看,八成以上公益纠纷经诉前程序解决,极大地提高了纠纷解决效率。目前我国检察机关对公益诉讼之诉前程序的运用效果并不理想,该诉前程序的法理基础和功能阐释尚需进一步厘清,其具体程序规则设计应进一步完善。
【英文摘要】 In 2015, the Supreme People’s Procuratorate of China issued the Pilot Plan on Public Interest Litigation Initiated by the Procuratorate which clearly stipulates that before the procuratorate initiates environmental public interest litigation, relevant urging or supporting litigation procedures shall be put in place so as to avoid the unbalanced litigation structure caused by the situation that the procuratorate serves as a litigant and to evade the risk of mixing up the legal supervision power and a litigant’s right of action, so such pre-trial procedure is justified. From the pilot works of public interest litigation initiated by the procuratorate, it is found that more than 80% of public interest disputes are resolved in the pre-trial procedures, greatly increasing the dispute resolution efficiency. At present, the effect of using the pre-trial procedures of the public interest litigation by the procuratorate is not so good that the jurisprudential basis and function explanation of such pre-trial procedures need further clarification and the specific procedural rule design shall be further improved.
【全文】法宝引证码CLI.A.1249295    
  
  检察机关提起民事公益诉讼试点工作开展至今,各试点地区均已取得案件零起诉的突破,如期完成了公益诉讼全面“破冰”的阶段性要求。检察机关的民事公益起诉权针对“污染环境”与“侵害众多消费者合法权益”两种案件类型,其诉权程序按照解释论也应适用于这两种案件类型,但在我国《民事诉讼法》中,检察机关提起公益诉讼适用诉前程序具有特殊性,该法55条第1款规定,公益诉讼的案件类型包括“污染环境、侵害众多消费者合法权益等”,然而该条第2款规定适用诉前程序的案件类型是“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等”。该条第2款规定对消费者合法权益的案件类型限缩在“食品药品”领域,使检察机关提起的消费者公益诉讼案件范围出现模糊与歧义。研究消费者公益诉讼的诉前程序不具有典型性与价值性,故本文聚焦于环境公益诉讼的诉前程序,细化环境公益诉项、具化环境公益诉权的权项边界。检察机关环境公益起诉权在民事诉讼和行政诉讼领域的应用与开拓,本质上是其法定监督属性由传统民行法律监督手段向现代公益维权监察手段的转向。对国家权益、社会权益维护的法定代表性是宪法赋予检察机关的法律监督职权属性,不同于其刑事公诉权,检察机关公益起诉权更侧重于对社会公共权益的“私法权益”进行保护,在审判关系中具有明显区别于其他民事主体和行政主体的“诉位优越性”,因而,其法律监督职权属性在诉讼程序设计中必须予以相应的削弱,通过构建检察机关提起公益诉讼的前置程序,既能优化不同诉权主体间的诉权合理格局,也能实现不同类型案件的分流处理,无论在提高司法效率还是避免司法浪费等方面都能发挥积极效应。就各试点地区的试点实况来言,我国检察机关对于公益诉讼诉前程序的运用效果并不理想、困境明显,该诉前程序的法理基础和功能阐释尚需进一步厘清,其具体程序规则设计也有待进一步完善。
  一、检察环境公益诉讼之诉前程序设置的正当性
  诉前程序是公益诉讼起诉机制的重要内容之一,是完善检察机关公益职权体系、健全公益诉讼程序机制的首要前提。赋予检察机关环境公益诉讼诉权的同时,设置诉前程序有利于规避由于引入检察机关作为当事人主体造成的诉讼结构失衡和法律监督职权与当事人诉权混同的风险,故诉前程序在程序正义的范畴内具有正当性。然而程序在理论上的正当性需要从概念特征与法理内涵两方面论证,故厘清诉前程序的理论内涵,确定诉前程序的法理基础,科学厘定检察机关环境公益起诉权的法理内涵,准确认知诉前程序的法律特征以及价值意蕴,不仅是为检察机关规范适用诉前程序提供法理基础更是对诉前程序正当性的系统论证。
  (一)诉前程序内涵界定
  一般诉讼程序的诉前程序,是指诉讼主体如果没有利用特定的内部或行政救济之前,不得通过诉讼的手段寻求司法救济。例如行政诉讼的相关复议前置程序,劳动争议纠纷的仲裁前置以及股东派生诉讼的前置程序等,都要求当事人只能先行特定的行政抑或内部途径进行救济,不得直接寻求司法救济。就其意义来讲,普通程序的诉前程序是为了避免滥诉的产生,节约司法资源,保障当事人的正当诉权利益。这也为公益诉讼的诉前程序设计提供了理论参考。
  公益诉讼最大的核心价值在于其维护社会公共利益的“公益性”,其起诉主体资格、诉讼程序的适用与“私益救济”规则不同。就公益诉讼的起诉主体而言,其并不必然要求与诉讼标的具有直接的利害关系,这突破了传统的正当当事人适格理论,为检察机关参与环境公益诉讼做好法律铺垫。[1]主体资格多元化是诉讼法学未来研究的重要课题,学术界也在积极地进行公益诉讼起诉主体资格多元化的正当性论证。然而在公益诉权主体扩张的同时,若不加以必要的程序限制,势必会出现公益诉权的滥用、乱用。[2]检察机关作为享有国家公权力的公益代表,其公权力带来的威慑力是其他起诉主体所不能比拟的,因此也具有更大的滥诉风险性。在检察机关的诉权扩张同公益诉讼滥用风险防控这一矛盾愈演愈烈的背景下,设置诉前程序成为科学规避风险、顺应诉权扩张的有效机制安排。
  具体到环境公益诉权如何运行,诉讼程序不同,其设置要求也不尽相同。督促起诉抑或支持起诉是检察机关启动环境公益诉讼审判之前,诉前程序适用的主要方式。2016年最高人民检察院出台的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称:《办法》)中规定的诉前程序是根据起诉适格主体性质的不同而采取不同的督促方式。其规定了当法定机关为起诉主体时,检察机关应出具督促起诉意见书,而起诉主体为辖区内的法定组织时,检察机关会通过向法定组织出具民事公益诉讼检察建议书等方式督促适格组织向管辖法院提起诉讼。检察机关根据适格组织是否需要为其提供支持起诉来履行应尽的职责。环境公益案件会涉及不同部门、不同法律制度的交叉,当环境公益案件属于行政公益诉讼案件时,法律规定的适格起诉主体当前只有检察机关,并未赋予社会公众以诉权,因此支持起诉的履行方式不适用于环境行政公益诉讼的诉前程序,只能采取督促行政机关履行职责或者纠正违法行政行为消除不良影响等方式适用诉前程序。
  检察机关公益诉前程序具有必经性、前置性等特征,准确掌握诉前程序的本质特性确保了检察机关环境公益诉权的规范行使,有利于提高环境公益利益的司法保护效益。从程序启动的视角分析,诉前程序具有必经性。《办法》中强调诉前程序先行履行,明确诉权的后置性,督促或支持相应的适格起诉主体提起环境公益诉讼。只有当适格主体怠于行使自己的诉权或者无相应适格主体时,检察机关才能提起环境公益诉讼。该项决定的效力与法律等同,因此诉前程序作为检察机关提起环境公益诉讼的必经程序具有了法定性,能够起到案件分流、减轻司法压力,提高司法效率的效果。从另一个角度理解,环境公益诉讼的诉前程序具有前置性,只要检察机关不预先进行诉前程序,就不能够向法院启动相应的诉讼。这种法定性的先行适用模式是对其他适格主体行使环境公益诉权的尊重,同时也合理地规划了检察机关司法资源的有效利用,在源头上遏制检察机关滥用公权力。
  (二)检察机关环境公益诉讼诉前程序设计的必要性分析
  检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份,这种身份决定其代表社会公众提起环境公益诉讼维护生态利益是应尽的职责。[3]由于其身份兼具双重性,司法权与监督权的并存破坏了法律审判的公平性,因此设置公益诉讼诉前程序可阻止检察机关滥用环境诉权,使之受到法定程序的规范和约束。[4]同时诉前程序的基本功能可以弥补行政机关和社会组织的局限性。所以诉前程序的建立可以更好地发挥检察机关的环境诉权,更有助于公共环境利益免受侵害。
  检察机关的职权属性要求设立诉前程序控制滥诉的发生。检察机关是享有国家公权力的国家机构,其所享有的公权力带来的威慑力是其他起诉主体所不能比拟的。检察机关通过其具备的国家强制力实现自身职能价值,因此其无论是在机构配置还是技术条件上,都已形成纵横两方面比较完备的体系。然而检察机关作为国家的法律监督机关,一旦其同时享有诉权和监督权时,难免会导致公权力干涉过深进而侵害他人的合法私益现象的发生。因此,诉前程序的设立是将权力关进制度的牢笼中,检察机关只有在履行完诉前督促或支持起诉程序之后,相应适格起诉主体仍不作为或没有相应适格起诉主体时,才能行使环境公益诉权。这种诉讼程序开启的不主动介入性,合理地限制了检察机关环境诉权,保证了检察机关的诉讼谦抑性。
  着眼于政府的职权失位,诉前程序有助于推进政府履行职责、依法行政。从我国当前的生态文明建设的实际情形来看,我国现阶段发生的重大污染型事故的危害行为实施主体主要为大型化工企业。这些企业通常为当地纳税大户或经济支柱,当地政府往往追求经济利益,出于地方保护主义思想怠于行使监管职能或者违法行使职权,造成环境公共利益的扩大化侵害。当前,环境生态因素已经成为考核政府机关负责人政绩的一项重要指标,当检察机关适用诉前程序督促政府部门改正违法行政行为或积极执法作为时,行政机关拥有自我修正的机会。也就是说检察机关是相对于行政机关作为前一顺位的诉讼主体发挥着替补性作用,[5]当行政机关在检察机关适用诉前程序督促政府部门改正违法行政行为或积极执法作为以后依然怠于履行自己的法定职责时,检察机关应当提起环境公益诉讼维护社会公共利益。同时,检察机关提起这种公益诉讼的前置程序也体现了检察机关作为法律监督主体、司法主体在政治权力体系中对行政权和行政主体的尊重。
  二、检察环境公益诉讼之诉前程序的当下困境与成因
  (一)“诉前程序”的规范指引与试点工作梳理
  1.“诉前程序”的规范指引
  探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是中国共产党十八届四中全会部署的重要改革任务,并于2015年正式启动。同年7月1日全国人大常委会发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》(以下简称:《决定》),授权全国13个省(市、直辖区)开展环境公益诉讼试点,次日最高人民检察院出台《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称:《试点方案》),其第二部分明确规定检察机关依法启动民事公益诉讼或者行政公益诉讼审判程序之前,需要先行履行以检察建议为形式的督促或支持起诉的程序,方可启动公益诉讼。从试点伊始,检察公益诉讼便确立了“发现线索—诉前程序—诉讼程序”的制度设计逻辑。这在很大程度上借鉴了美国的前置审查起诉模式,同时诉前程序设置也是理论与实务界的共识。
  其后,《办法》13条再次强调诉前程序先行履行性,明确诉权的后置性。2016年12月22日最高人民检察院发布了《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》(以下简称:《开展意见》)第3条阐明了诉前程序的后续衔接强制性特征;其第6条要求从严设计诉前程序督促起诉的方式。总览现有法律文件,检察院提起公益诉讼的前置程序的专项性规范依据已充分具备。2017年1月4日最高人民检察院发布公益诉讼指导性案例(第八批),“检例第29号”将“诉前程序”列为关键词,突出“启动公益诉讼诉前程序与诉讼启动之顺位”,诉前程序规则的精细化程度显著提升。最终经过两年试点,2017年 6月27日,全国人民代表大会常务委员会通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,在前者55条2款和后者第25条4款分别明确规定检察机关提起民事公益诉讼须先予履行督促程序与支持起诉程序,提起行政公益诉讼须先予履行督促程序,从程序法上确定了检察环境公益诉讼“诉前程序”的制度设计。至此,我国的检察院提起公益诉讼前置程序兼具合法、合理与审慎性特点。[6]
  2.试点工作梳理
  我国公益诉讼试点工作开展已二年有余,“试冰”实现预期。从官方公布的数据与案例看,受案数量呈“井喷”态势。环境公益诉讼“试冰”工作开展前十年间,法院共受理47件相关案件。截至2017年6月,试点地区检察机关共办理诉前程序与被提起诉讼案件共计9053件,两者分别统计,通过诉前程序办理纠纷案件7903件(涉及行政公益诉讼诉前程序案件7676件,民事公益诉讼诉前程序案件227件)、启动诉讼案件1150件。具体到环境公益诉讼涉及领域,生态环境与资源保护占据多数,案件达6527件。[7]其中代表性案件有两件:第一,章丘市废酸处置诉前程序案件,济南市人民检察院针对环保组织“绿发会”提起的诉讼提供诉讼支持与帮助;[8]第二,吉林省伊通县行政公益诉前程序案件,针对当地垃圾处理污水排放,检察机关向当地负责部门县住房和城乡建设局下达了检察建议书,主管部门及时进行书面回复,提出具体整改措施。[9]由此看出诉前程序规则得到了充分运用,试点案件也逐步突破原有的环境污染损害,逐渐向生态保护转变。案件类型范围有所扩展,基本实现了水污染、土壤污染、大气污染、固体废弃物、人文遗迹保护和自然资源开发等环境要素的全覆盖。同时,试点地区检察机关针对不同类型案件,通过对环保组织或者适格主体提供诉讼支持、下发督促检察建议、启动诉讼等多种手段,如甘肃省针对黄河生态环境保护的母亲河保护公益诉讼试点等,为探索建立我国环境公益诉讼规范体系提供丰富的实践经验和案例样本。
  (二)试点工作“诉前程序”逐步完善动因分析
  “诉前程序”从最初检察机关环境公益诉讼制度的一环,到检察机关提起公益诉讼试点工作中“诉前程序”成为检察机关主要办案手段与结案手段备受重视,在某种程度上“诉前程序”的实践价值超过了立法者的预期,成为我国检察公益诉讼制度的显著特点。从制度设计本身讲,其仍是立法者最初制度设计内在规律的体现,即重视诉前程序与诉讼程序结合,发挥诉前程序应有功能。
  1.刚柔并济搭配衔接,切实解决环境公益受侵害问题
  诉前程序与诉讼程序是整个检察环境公益诉讼制度内的两种办案方式,发现案件线索后,检察机关便可进行选择或仅采用检察建议方式便解决案件问题,或者在此基础上进行公益诉讼解决案件问题。在一个具体案件中,这两种方式又处于不同的办理阶段,存在着时间上的衔接关系与作用上的互补关系。诉前程序相对缓和柔性的方式有利于在最短时间内遏止、解决环境受侵害问题,使生态破坏、环境污染后果最小化。诉讼程序则以刚性的方式保障检察建议的效力,其使检察建议不至沦为“纸老虎”,作为最后屏障切实保障环境公共利益。一刚一柔,两者衔接,其根本目的在于及时、高效、准确解决环境公益受侵害问题,而非拘泥于是否提起环境公益诉讼。这亦是公益诉讼制度价值的重要体现。因此,现阶段诉前程序作用的不断放大只是基于数量上与诉讼程序的直观对比,实质上在维护环境公益的作用上,两者具有同等效力且诉前程序更有效率。
  2.尊重各方主体权利,形成维护环境公益合力
  在环境行政公益诉讼中对诉前程序的设置及不断完善使行政机关注重了内部的自我监督与纠错,是“行政自我约束”理论的充分体现。依托行政机关自身在公共利益维护领域的专业性与专门性,实践中更有利于将相关环境公益问题正确、及时解决。在环境民事公益诉讼中,诉前程序的设置充分尊重并支持了环保非政府组织的诉讼权利,使检察机关处于补位状态。这既是注重司法谦抑性的体现,同时将检察机关置于后发状态,使之成为环境公益维护的“底线”与最终救济途径,更在极大程度上调动了行政机关环境公益维护的主动性与环保非政府组织的诉讼积极性,有利于形成“行政—司法—社会”的多元合力。
  3.最大化实现

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