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【期刊名称】 《法制与社会发展》
《巴黎协定》制度变迁的性质与中国的推动作用
【作者】 徐崇利【作者单位】 厦门大学法学院{教授}
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 气候变化;《巴黎协定》;制度;共同但有区别责任原则;规范
【英文关键词】 Climate Change; the Paris Climate Agreement; Institution; the Principle of Common but Differentiated Responsibilities; Norms
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 198
【摘要】

按照有关国际制度构成要素的基本原理,对于《巴黎协定》法律制度变迁的定性,既不能将之视为因共同但有区别责任“原则”产生变化而造成制度根本特征的改变,也不能简单地将之归结为因具体“规则”和“决策程序”变化而带来的制度内部变动,而是应将之定位为因“规范”演变而引发制度实质特征的变化,即制度本身发生“非颠覆性的重大变化”。只有聚焦于“规范”这一枢纽部位,阐明其“承上启下”的作用机理,才能精准地理解中国在推动《巴黎协定》达成过程中所扮演的关键角色,为中国参加后《巴黎协定》时代应对全球气候变化的后续谈判标定着力点,为中国有效影响其他国际关系领域法律制度的构建提供可参照的基本路径。

【英文摘要】

According to the theory of the elements of institution, for its nature, the institutional change of the Paris Climate Agreement neither can be regarded as the change of its fundamental features with the Principle of Common but Differentiated Responsibilities, nor can be characterized as the internal change of institution with the rules and decision-making procedures. On the contrary, it can be identified as the change of its substantial features with norms, which is the non-overturning but significant change of institution itself. Only when we focus on the norms lying on the key parts of institution, and its function of “Middle to Up and to Down”, can explain exactly the critical role which China has played for promoting the progress of reaching the Paris Climate Agreement, and can clarify the acting point for China to meet the challenge at the post-age of Paris Climate Agreement, and the way for China to effectively impact constructing the legal institutions in the other field of international relation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1249305    
  
  2015年通过的《巴黎协定》是继1992年《联合国气候变化框架公约》和1997年《京都议定书》之后,应对全球气候变化的第三个具有里程碑意义的国际公约,其构成了2020年以后全球气候治理格局的又一个新起点。然而,就《巴黎协定》制度变迁的性质,国内学界存在争议。本文拟检视国际制度中的“规范”构成要素,以其扮演的“承上启下”角色为独特视角,探析《巴黎协定》法律制度变迁的性质,以及中国在推动《巴黎协定》谈判过程中所发挥的关键性作用。
  一、国际制度中的“规范”构成要素及其发挥作用的基本原理
  对于国际制度的概念,得到国际关系学界广泛认可的是美国学者斯蒂芬·D·克莱斯勒总结的定义,即“在一定国际关系领域组织和协调国际关系的默示的或明示的原则、规范、规则和决策程序”。按照该定义,国际制度内含三类不同层级的构成要素:一是“原则”(principles),意指“关于事实、原因和公正的信念”,构成国际制度中最高等级的构成要素。二是“规范”(norms),是指“以权利、义务界定的行为标准”,虽然“原则”和“规范”都具有抽象性,但“原则”较之“规范”更为抽象。三是更加具体的“规则”(rules)和“决策程序”(decision-making procedures),前者为“对行为的专门令行禁止”,属于技术层面上的细则,后者是指操作层面“作出和贯彻集体决定的主导做法”。[1]
  关于上述三类构成要素的地位和作用,克莱斯勒的具体解读是,“原则”和“规范”体现国际制度的“基本特征”(basic characters)。这就意味着国际制度中通常有许多与“原则”和“规范”相一致的“规则”和“决策程序”,后者构成体现国际制度基本特征的具体设计。相应地,克莱斯勒认为,“原则”和“规范”的变化是国际制度本身的变迁,而“规则”和“决策程序”的变更只是国际制度内部的变化,不会带来国际制度基本特征的改变。例如,1944年签订的《国际货币基金协定》确立了在稳定汇率的前提下实现汇兑自由化的“原则”。该领域国际法律制度的一个关键性“规范”则包含了这样的禁止性内容,即一国不能为了一己私利而采取单边手段操纵本国汇率。在二战之后初创的布雷顿森林体系中,支持这项“规范”的“规则”主要是建立在“双挂钩”(美元与黄金挂钩、其他国家货币与美元挂钩)基础上的固定汇率制(“钉住汇率制”)。其后,布雷顿森林体系崩溃,取而代之的是牙买加体系,其“规则”变换为有管理的浮动汇率制。虽然作为“规则”的汇率制度发生了变化,但因“原则”和“规范”未变,故战后国际货币法律制度的基本特征没有发生改变。[2]
  对于克莱斯勒总结的以上三类国际制度的构成要素,国际关系学界的普遍质疑是,其“对制度的定义具有模糊性”;[3] “实际上只是列出了一些难以从概念上区分的要素,且其在现实情况下经常相互重叠。”[4]美国著名国际关系理论大家罗伯特·O·基欧汉则有针对性地指出:“规范这一概念模棱两可。”[5]
  在一些国际制度的构成要素中,“规范”具有模糊性,但不可否认的是,在另一些国际制度的构成要素中,“规范”是实际存在的,而且对国际制度的构建起到了关键性的作用。
  其一,在有关国际制度的构成要素中,形成的“规范”均具有“承上”之作用,因为在国际制度的构建过程中,高度抽象的“原则”需要由相对具体的“规范”加以表征。例如,在GATT中,贸易自由化构成核心“原则”,但贸易自由化如何实现,需要明确其基本路径。就此,有关“规范”扮演着关键角色,包括降低关税和非关税壁垒以及实行非歧视待遇(最惠国待遇和国民待遇)等。[6]这两种“规范”具有为推进贸易自由化开辟和平整“游戏场地”的功能。
  其二,在有关国际制度的构成要素中,一些“规范”兼具更为独特的“承上启下”之作用,亦即,高度抽象的“原则”要框定非常具体的“规则”和“决策程序”,需要有抽象性或具体性介乎二者之间的“规范”,发挥上达“原则”,下接“规则”和“决策程序”的桥梁或纽带作用。承上例,在GATT中,降低关税和非关税壁垒之“规范”不但为贸易自由化“原则”的实现发挥指引基本路径(开辟和平整“游戏场地”)的作用,而且GATT中的相应“规则”和“决策程序”之具体设计都体现了这项“规范”之要义。
  在国际制度的构成要素中,“原则”不易发生变化,当“规范”发挥“承上启下”这一更为独特的作用时,其改变将会带来相应“规则”和“决策程序”的重塑。兹可形象地将之比喻为,一个国际关系领域的制度构建,总体上可有“东、西、南、北”四大走向,“原则”和“规范”都具有指引方向的功能——决定国际制度的“基本特征”。其中,“原则”起到的是决定大方向的作用,如“朝东”,即框定了国际制度的“根本特征”(fundamental characters)。而“规范”是在“原则”指引的大方向既定的情形下,界定国际制度的“实质特征”(substantial characters),即在“朝东”的大方向下所选择的到底是“偏北”,还是“偏南”之路向。假设“规范”确定的路向是“偏南”,那么,作为国际制度具体设计的相应“规则”和“决策程序”所体现的则是“偏南”最终为多少度的问题。如果“原则”(“朝东”的大方向)未变,而“规范”发生了变化,假设路向由“偏南”转为“偏北”,相应的“规则”和“决策程序”也将只能按照“偏北”多少度设计。这就表明,虽然立基于“原则”的国际制度“根本特征”未变,但因源于“规范”的“实质特征”有变,相应的具体设计(“规则”和“决策程序”)将发生重大变化。
  在法学研究中,对于法律的构成要素,中国的国内法学者通常采取“原则”和“规则”两分法,未另行区分“规范”之层级,[7]其原因可能是,虽然“规范”和“原则”抽象度不同,但均具有模糊性,故将“规范”也视为一种“原则”。偶有国内法学者也区分“原则”、“规范”和“规则”,但对于其中的“规范”,也只是从法律的内涵是否应具有“规范”之属性的角度加以探讨,而不是研究“规范”与“原则”、“规则”之间的区别和相互关系,以及“规范”在法律制度构建中可发挥的独特作用。[8]
  在英文国际法论著中,不乏使用“规范”这一术语的情形,[9]但国外国际法学者也常用“标准”(standards)一词。如前所述,因“规范”(norms)意指“以权利、义务界定的行为标准”,故可视“标准”与“规范”为等义。对于一些“规范”,中国国际法学者也多以“标准”表达其意,例如,国际法中对外国人实行的“最低待遇标准”等。但是,对于另一些“规范”,中国国际法学者则多将之混同于“原则”。例如,对于国际经济法中的非歧视待遇(最惠国待遇和国民待遇)之“规范”,国外国际法学者多使用“非歧视待遇标准”、“最惠国待遇标准”以及“国民待遇标准”之术语,[10]而中国国际法学者普遍将之表达为“非歧视待遇原则”、“最惠国待遇原则”及“国民待遇原则”。[11]需要指出的是,即使中国国际法学者采用“标准”这一术语,其原本也只是径直译自英语中的“standards”一词;而在研究“非歧视待遇标准”、“最惠国待遇标准”及“国民待遇标准”等问题时,也只是要明晰其本身的内涵和外延,而不是将之作为国际法律制度中一个特定的构成要素加以讨论。此人家庭地位极低
  可见,中国的法学理论(包括国际法理论)没有系统提供有关国际法律制度中“规范”这一构成要素本身的基本原理。因此,要以“规范”的“承上启下”作用为独特视角,释明《巴黎协定》法律制度变迁的性质,必须引入国际关系理论中有关制度构成要素的上述基本原理。
  二、减排责任“规范”的演变与《巴黎协定》制度变迁的性质
  晚近,应对全球气候变化国际法律制度一直处于演进状态。在1992年《联合国气候变化框架公约》项下形成了两个最重要的节点,即1997年12月通过的《京都议定书》和2015年12月达成的《巴黎协定》。共同但有区别责任原则构成应对全球气候变化国际法律制度的一大基石。在该原则项下,关于减排责任承担这一核心问题,从《京都议定书》原来采取的“南北国家两分法”,现已演变为《巴黎协定》规定的“根据不同的国情”。
  具体而言,在《京都议定书》确立的“自上而下”减排路径下,应对全球气候变化国际法律制度采取的是“南北国家两分法”,即首先设定减排的总量,然后分别由发达国家承担强制性减排责任,发展中国家是否作出类似的减排承诺,则留待以后讨论。当下,《巴黎协定》确立的是“自下而上”的减排路径,即只提出防控全球气温上升的长期目标,但没有设定减排的总量;相应地,其规定的是应“根据不同的国情”承担减排责任,即所有缔约方均负有减排的义务,但具体减排多少,采取“国家自主贡献”的方式。与此同时,《巴黎协定》还设置了定期盘点机制,以此鼓励各国基于新的情况、新的认识,不断加大减排行动的力度,确保应对全球气候变化长期目标的实现。
  对于《巴黎协定》引入的“根据不同的国情”承担减排责任的规定,就其如何定性的问题,借鉴克莱斯勒关于国际制度构成要素之原理所做的研究,国内学者形成了以下两种不同的观点。
  第一,“规则”层面变化说。
  有的学者运用有关国际制度构成要素的“原则—规则”分析框架,探讨《巴黎协定》制度变迁之性质,得出了下述两项结论:
  首先,在应对全球气候变化领域,《巴黎协定》沿用了《联合国气候变化框架公约》确立并得到《京都议定书》确认的核心原则——共同但有区别责任原则。因此,“当前的国际气候治理机制正在发生该项国际机制内部的变化,而不是机制本身的变迁。由于《巴黎协定》明确坚持了共区原则,该原则已经并将继续在具体规则体系的制定中发挥指导作用。这意味着该项国际治理机制原有的制度特征得以保留,即为发达国家与发展中国家规定不同的公平承诺”。[12]
  其次,虽然《巴黎协定》对于共同但有区别责任原则的规定增加了“同时要根据不同的国情”之附缀,[13] “但总体上看,这个要素意味着《巴黎协定》适用共区原则的方式出现了变化”。[14]具言之,此乃“国际气候治理机制内规则适用原则的具体方式出现了一些新的变化。《巴黎协定》在坚持共区原则的前提下,对缔约方区分方式和发达国家与发展中国家义务区別方式方面出现了新的变化。尤其是自下而上的自我区別方式的确立,可以看作该项国际治理机制内部治理模式的创新”。[15]
  第二,“原则”层面变化说。
  对于“规则”层面变化说,另有学者提出质疑,其认为,该说在坚持《巴黎协定》项下共同但有区别责任原则未变的前提下,将其制度变迁理解为只是制度内部规则的变化,而不是制度本身发生变迁,这有舍本逐末之嫌。
  相反,该学者判定,《巴黎协定》的制度变迁是共同但有区别责任原则本身动态演变的结果,“《巴黎协定》虽然坚持了‘共区原则’(不但坚持了,而且还有所发展,增加了‘要根据不同的国情’),但显然与京都时代有所区别,其本身的内容已经发生了重大变化”。[16]而《巴黎协定》项下治理模式的重大变化又是共同但有区别责任原则动态演变的最核心体现。详言之,就“‘共区原则’的动态发展,《巴黎协定》不再区分附件Ⅰ和非附件Ⅰ缔约方,即不再完全区分发达国家与发展中国家的责任与义务。但是《巴黎协定》仍坚持‘共区原则’,只是与京都时代相比已经有了重大变化。‘自下而上’的治理方式实质上成为‘共区原则’的最核心体现,即在‘共同’提交国家自主贡献的义务下,各国根据自己的国情和能力‘有区别’地作出自己的贡献”。[17]
  对于《巴黎协定》制度变迁的定性,上述两说包含了一个共同的认知,即对于共同但有区别责任原则,该协定引入了“根据不同的国情”之规定,代表着应对全球气候变化治理模式的“创新”或“重大变化”。然而,从国际制度构成要素的视角,对此等变化之性质的解读,上述两说产生了根本分歧:前说将这种治理模式的“创新”降低至制度“规则”层面的变化;后说则将这种治理模式的“重大变化”抬升到了制度“原则”层面的变迁。
  如下所证,持上述两说之学者之所以对《巴黎协定》应对全球气候变化国际法律制度的变迁产生不当定性,是因为他们舍弃或忽略了克莱斯勒所主张的国际制度中包含的“规范”之构成要素。其中,持“规则”层面变化说的学者言明,受到法学研究中常见的对法律构成要素采取“原则”和“规则”之两分法的启发,并考虑到采用该两分法有助于对国际制度分析的国际法路径和国际政治路径的融合,因而不主张对国际制度的构成要素进行过于细致的区分,刻意舍弃掉了其中的“规范”构成要素,将研究应对全球气候变化国际法律制度之变迁的分析框架简化为“原则”与“规则”两要素。[18]而在前述引文中,持“原则”层面变化说的学者却根本没有言及“规范”构成要素的存在。
  对于《巴黎协定》国际法律制度变迁的定性,既然需要聚焦其中的“规范”构成要素,而如前所述,“规范”具有模糊性,那么,首先应当证成的是,从以往的“南北国家两分法”到现在的“根据不同的国情”,为何是国际制度中“规范”构成要素的演变,而不是如以上两说主张的那样,乃是“规则”和“决策程序”构成要素的变化,尤其是“原则”构成要素的变化。
  在共同但有区别责任原则项下的“根据不同的国情”之规定,乃是界分《巴黎协定》各缔约国权利、义务比较抽象的标准,并非直接规定各缔约方权利、义务的具体“规则”。因此,将之视为“规则适用原则的具体方式”,进而将这种具体方式的“创新”简单地归结为“规则”层面的变化,显然失之武断。
  需要特别加以论证的是,《巴黎协定》关于应“根据不同的国情”承担减排责任的规定,只是从“规范”的意义上确立了一项用以衡量共同但有区别责任原则的标准,并不意味着该“原则”本身已经发生了变迁。
  首先,从文本上看,《巴黎协定》序言和第2条第2款将“根据不同的国情”附缀于该款规定的共同但有区别责任原则。[19]其中,“根据”(in the light of)一词所要表达之意乃是为该原则设定条件,[20]即“根据不同的国情”只是作为衡量该原则中“有区别的责任”之标准,附加于该原则本体内容之后或之前,并不是该原则本身之一部。[21]《巴黎协定》引入的“根据不同的国情”这一表述,始现于之前中国与美国、欧盟和法国就应对全球气候变化问题所分别发表的联合声明中。这些联合声明的相应规定是“体现共同但有区别的责任和各自能力原则,考虑到不同国情”。这些联合声明将“考虑到不同国情”与对共同但有区别责任原则的规定分开,也说明前一句规定的“考虑到不同国情”并非构成后一句规定的共同但有区别责任原则之本身。
  其次,从本义上看,“原则”作为“关于事实、原因和公正的信念”,其本身的变化只能是高度抽象观念的变化,不可能是一种更为具体意义上的准则之改变。更为具体意义上的准则的改变只能是用以衡量“原则”之标准——“规范”的变化,而不是“原则”本身的变迁。无论是以往的“南北国家两分法”,还是现在的“根据不同的国情”之规定,显然都不是一种高度抽象的观念,而只是衡量共同但有区别责任原则之更为具体的标准。因此,只能将从前者到后者的演变,视作应对全球气候变化国际法律制度中“规范”的变化,而不是共同但有区别责任“原则”本身的变化。质言之,就像不能将法律条文解释

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