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【期刊名称】 《法学评论》
社区矫正执行机构的重建及运行机制探讨
【英文标题】 Reconstruction and Mechanism Operation of Community Correctional Institutions
【作者】 但未丽【作者单位】 中国人民大学
【分类】 其他【中文关键词】 社区矫正 司法所 执行机构
【期刊年份】 2008年【期号】 5
【页码】 134
【摘要】

本文着重分析了司法所作为社区矫正执行机构的优势与局限,进而论述了在我国设置社区矫正专门工作机构的必要性,并提出该机构应设置在县级司法行政部门,且对如何建立执行机构的专职工作队伍及其主要工作环节进行了初步探讨。

【全文】法宝引证码CLI.A.1121932    
  
  社区矫正制度的理念固然先进美好,但是,如果执行不好,则所有初衷和理论以及好几年的试点工作,都可能前功尽弃,因此,由一个合适的专门机构来保质保量地从事此项工作,应该说是社区矫正制度本身的要求。从其他国家的司法实践来看,无论是社区矫正制度发展较早的美国或者欧洲国家,还是随后发展起来的亚洲和太平洋的一些国家和地区,尽管对于社区矫正以及矫正执行机关的称谓各不相同,但是负责执行社区矫正措施的都是一些专门机构。例如,英国政府就在中央缓刑局之下设置了多个专门负责缓刑执行以及监督的缓刑监察室,并且设置了“首席缓刑监察官”的职位,作为主要负责人员。美国的社区矫正中心、法国的考验监督委员会,意大利的社会服务中心等等,都是一些专门的负责对社区矫正执行的机构。[1]对我国来说,社区矫正任务应统一由司法行政部门来承担,这几乎没有异议,但基层司法所是否适合作为社区矫正执行机构却有不同意见,笔者这篇文章正是在此基础上的反思和探讨。
  一、司法所兼任社区矫正执行机构之利弊
  “两院”、“两部”联合发出的社区矫正试点文件《通知》中规定,“街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”,[2]试点工作中也确实是依此落实的,然而,司法所果真能胜任和适合社区矫正工作吗?
  不可否认,司法所作为社区矫正执行机构是有其优势的,如:第一,刑罚执行活动在目标价值上具有一致性,无论是监禁刑和非监禁刑的执行都要遵循统一的刑事法律制度开展,这种目标价值的一致性要求刑法执行活动要由性质相同或相似的国家职能机关在同一系统下负责执行,司法所作为司法行政机关的派出机构与监狱管理机关同属于司法行政系统,能够做到监禁刑与非监禁刑执行活动的顺利衔接,从而有利于整合相关资源和提高工作效率。第二,社区矫正工作的开展是以社区为载体,罪犯离不开居住的环境,司法所作为最基层的司法行政机关承担这项工作便于发挥专门机关与地方政府两个方面的优势,便于利用长期积累的丰富的基层工作经验,走“专群结合”的工作路线,充分发动社区群众,为矫正工作迅速开展、打开局面,创造良好的工作环境。第三,由司法所作为社区矫正的主导力量,不仅符合刑罚执行活动的要求,而且进一步拓展和加强了司法所的职能,符合全国政法工作会议关于加强“两所一庭”建设的指示精神,能够保障矫正工作的真正落实。[3]
  但是,司法所作为社区矫正执行机构确实也存在诸多局限:
  首先,司法所自身的条件不符合社区矫正执行机构的基本要求,主要表现为司法所存在着管理体制不顺、基础设施薄弱、工作力量不足以及队伍素质相对较低等问题。虽然国家从2000年起就在加强基层司法所建设,从2004年起,国家发改委又启动中西部地区司法所建设规划,但从全国来看,大部分省市的司法所到目前还未能单独立户列编,甚至在一些大中城市,司法所的建所情况也很不乐观,这种局面大大阻碍了上级司法行政机关对基层司法部门的指导与管理职能的发挥。从队伍建设来看,“目前司法所队伍存在着人员少、兼职多、不稳定、素质差的问题。有的司法所没有专职人员,而是由民政员、农技员、信访员或者综治办工作人员兼任;即便是所谓的司法所专职工作人员,也因兼职过多,有的甚至身兼五、六职,从而造成专职不专;有的因被派为住村干部等因素长期不在所里工作。由于基层司法所工作人员大多数是乡镇(街道)编制,人员流动性大,经常造成人员和工作脱节的现象”。[4]社区矫正试点工作开始后,有的地方人手不够,只能从编外聘请下岗工人或者退休干部参与部分工作,可见,将社区矫正这一专业性、法律性很强的刑事执法活动交由司法所来承担,实在是有些勉为其难。
  其次,司法所作为社区矫正执行机构,由于其管辖范围太小从而不能满足矫正对象最基本的流动要求,甚至对小范围内迁居的矫正对象也无法实施连续的个别矫正方案。随着社会文明程度的提高和市场经济的不断发展,城市人口的流动会更频繁,而人户分离情况也会越来越多。如果矫正对象由于就业、就学等原因在不同司法所辖区之间流动,进行暂时性或者永久性地迁居,以目前的管理模式,原居住地的司法所便不能继续对矫正对象进行直接的监督和管理。按现在的试点工作要求,一般来说,正常情况下,迁出地司法所会将矫正对象的档案材料转交迁入地司法所,这意味着迁出地司法所工作人员同该矫正对象已经建立的矫正关系就此中断,迁入地司法所的工作人员只能重新了解该新迁入的矫正对象情况,以建立新的矫正关系,而该对象的矫正方案,也只能重新设计。很显然,由于这样的周折,难以对矫正对象连续实行经过全面设计、贯穿如一的矫正个案,退一步说,即使迁入地司法所重新制定的矫正方案十分贴切完美,也纯属于重复劳动。此外,还有的矫正对象并不在其户籍地居住,或者根本就没有固定居住地,如果以司法所为辖区来进行管理,矫正对象就很容易脱管、漏管,甚至完全失控。因此,为了相对减轻这个矛盾,有必要取消以居住地作为划分标准的“小属地”管理原则,而代之以居住区域作为划分标准的“大属地”管理原则。换言之,如果矫正对象不局限于居住地司法所的管理,而是再扩大一级范围,比如,是由本区(指副省级以上城市的区划设置)、本县、本市(县级市)的司法部门管理,当矫正对象只在本县(县级市、区)内流动时,就不必再转交档案、更换矫正工作人员和重新设计矫正方案。
  再次,以司法所为社区矫正的执行机构,很难保证矫正工作者队伍的稳定性和专业化。目前,司法所的工作职责包括人民调解、法律宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、司法信访、综合服务窗口,还有政府随时交办的保持社会稳定等,再将社区矫正任务交给司法所,不过是在已有的八项工作中增加一项而已。司法所目前的现状是人手少担子重,一个人要承担好几方面的任务,由于工作太多,只能是哪项工作上面催得紧,就先完成哪项。至于社区矫正工作,即便是已经试点了三年之久的北京市,也只能要求每个司法所尽量留出一个人专门或者侧重来做,但因同在一个单位,社区矫正工作者被挪作他用或者身兼数职,或者由于其他工作需要进行工作岗位的随时调换,都是难免的。这样的结果就是矫正工作者队伍的稳定性无法得到保证,而矫正工作者由于不能实现专人专用,所以很难做到专心和专业。北京大学互联网法律中心
  最后,司法所作为社区矫正的执行机构,其各项工作任务之间存在性质冲突。如前所述,司法所原已承担着八项工作任务,这八项工作任务的性质主要是法律服务工作,而社区矫正虽然也有服务的内容,但其本质是刑罚执行。如果司法所作为社区矫正的执行机构,就意味着司法所所有工作人员都有了执法权,但实际上,许多工作人员从事的法律服务工作与刑罚执行无关。由此便产生一系列的问题和矛盾,如这些不从事社区矫正的工作人员是否也有执法权?如果没有,进行内部工作岗位调整时,是不是只要一从事社区矫正工作,马上自动就有了执法权?还有,承担社区矫正工作的人员在从事其他法律服务工作时,是不是也享有执法权?
  综上所述,司法所作为社区矫正的执行机构有优势的一面,但也存在着很多目前难以克服的困难和局限,对矫正工作的长远发展,尤其对社区矫正的专业化建设,会是个不小的阻力,这在目前的试点工作中已经体现得十分明显,由此,我们基本可以得出结论:司法所不适合作为社区矫正的执行机构。
  二、设立社区矫正专门执行机构之必要
  由专门的执行机构来从事矫正工作,其最直接的益处,便是可以对矫正对象进行跟踪管理。当矫正对象在本县(县级市、区)范围内迁居流动时,对其实施矫正的工作人员不必因此更换,事先设计的个性化矫正方案,也不必因为矫正对象居住地变化而有所变化,便于保持实施个案矫正的连续性,此其一。其二,有利于加强社区矫正工作的专业化建设。由于这支队伍的工作人员及工作内容都相对稳定,非常有利于矫正经验、矫正知识的积累与更新;同时,也便于统一安排全县(县级市、区)范围内社区矫正工作的业务指导和专业培训,并统一发布、讲解、掌握社区矫正工作中的评估标准和奖惩标准,以保持执法活动的一致性;此外,社区矫正工作在我国还处在探索阶段,并且今后很长一段时期也是如此,由一支专职队伍来从事此项工作,有利于及时发现工作中的问题和困难,并进行因地制宜的改革与创新,有利于广泛适用新的技术和方法。其三,有利于统一调配工作人员和社会资源。因为这种做法可以在全县(县级市、区)范围将社区矫正工作者统一组织起来开展工作,有利于根据工作对象的数量统一分配矫正工作者,不至于造成僧多粥少或者僧少粥多的工作量差别太大的不均衡局面;还有利于打破街道、乡镇界限,优势整合、充分利用一定范围的文化、教育、救助、过渡安置等方面的社会资源,使其不再局限于某个司法所,经统筹调配后辐射到全县(县级市、区)境内,最大限度地发挥对社区矫正的支持作用。其四,有利于减少对社区矫正负面的外围影响。在该做法下,在本县范围内可以根据工作需要任意进行专业人员的调动和调整,避免个别乡镇地方保护倾向的影响;通过专业人员的交流换岗,也可在一定程度上减少执法腐败和复杂的人际关系对矫正工作的不良影响。
  那么,社区矫正执行机构应如何设立,具体如何设置和开展工作?笔者的设想是,在县(县级市、区)司法行政部门下成立该专门执行机构,并由矫正官为主要力量的专职社区矫正工作人员组成,职责即为全面负责本县(县级市、区)范围内社区矫正工作的具体执行。执行机构的名称可以称为“社区矫正执行大队”,该大队所属的每名矫正官都由县(县级市、区)级司法部门的社区矫正管理机构在全县(县级市、区)范围内统一管理、统一调配、统一培训使用,其工作范围和工作对象的安排以工作量及具体的矫正项目要求为准,不受司法所之间的管辖区域限制。
  社区矫正工作应由司法行政部门承担已为学界共识,而成立专职的社区矫正执行机构,又是形势所必需。所以,由司法行政部门来掌管这个执行机构,自然是顺理成章之举。但问题在于,为什么这个机构要设在县级,而不是地级或者省级的司法行政部门呢?理由如下:首先,社区矫正执行机构设在省一级不合适。我国也有学者主张“社区矫正工作者宜采取由省、直辖市刑事执法管理部门直接派出,如省、市的刑事执行局在区或县派出社区矫正工作站,工作站向下属的街道或乡

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