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【期刊名称】 《法学评论》
战后多边贸易体制六十周年的反思与前瞻
【副标题】 以“全球公共物品”为视角
【英文标题】 Retrospect and Prospect of 60 Years of Post—War Multilateral Trading System
【作者】 黄志雄【作者单位】 武汉大学
【分类】 国际公法
【中文关键词】 全球公共物品 多边贸易体制 关贸总协定 WTO
【期刊年份】 2009年【期号】 1
【页码】 64
【摘要】

全球公共物品,是当代国际问题研究中提出的一个新概念,它可以为思考和总结战后多边贸易体制的成败得失提供一个有益的新视角。在过去60年中,多边贸易体制在推动全球经济增长、促进国际贸易法治、深化多边主义合作等方面体现了重要的全球公共物品色彩,同时也由于该体制内效率和公平价值的失衡、权力结构的改变、非政府组织的崛起以及“区域公共物品”的竞争等因素而面临种种挑战。在新的国际贸易环境下,多边贸易体制应当正视自身的使命和不足,更好地履行作为全球公共物品的职责。

【全文】法宝引证码CLI.A.1121945    
  对国际贸易而言,2008年无疑是一个里程碑式的时刻:在战后初期诞生的多边贸易体制,已经走过六十年的坎坷历程,来到了一个新的十字路口。对该体制内六十年多边贸易合作的成败得失进行思考和总结,有着重要的理论和现实意义。本文试图从“全球公共物品”这一新视角,探讨多边贸易体制所取得的成就及面临的问题和挑战,并对其未来发展加以展望。
  一、概念的界定和问题的提出
  “公共物品”(public goods),是上世纪50年代以来,在公共经济学、政治学等领域使用较为频繁的一个术语。[1]在国内语境下,它一般是指需要由政府(而不是市场)提供或加以保障、供所有社会公众消费、就其获得而言具有非竞争性和非排他性的物品,包括自然属性(如空气、水资源等)和社会属性(如公益性基础设施和公共服务等)的公共物品。[2]
  随着国际关系的发展特别是各国相互依存关系的深化和各种全球性问题的凸显,各国在特定领域所面临的各种问题以及采取的政策、行动都越来越多地“溢出”一国边界,相应地,对公共物品的需求也日益明显地超出单个国家的范畴,“全球公共物品”(global public goods)逐渐成为全球化时代的一个重要课题。不过,对于这一概念的界定,学界迄今没有统一的认识。借鉴国内外为数不多的现有研究,笔者试图作出如下界定:全球公共物品是指需要由各国政府通过合作共同提供或加以保障、可以无歧视地为所有国家和人民所享有及获益的某种物品。它主要是指那些具有跨国性和普世意义的自然或人为的物质、产品、资源、服务、规则体系或政治制度等等。根据一些作者的研究,全球公共物品可以分为以下类别;一是大气、海洋等全球性的、自然和共享的物品;二是全球网络、国际标准和规范、知识等人类创造并共享的全球物品;三是维护公共健康、食品安全、保护环境等特定领域全球政策的采取。[3]
  不言而喻,全球公共物品与国内公共物品在基本属性上存在若干相似之处,但两者也不可避免地有着各自的特性。它们在提供者和服务对象上的重要差别尤其值得注意:一方面,国内社会存在着中央集权的政府,为社会成员提供公共物品是其政府职能的一部分,而在国际关系中并不存在一个类似的世界政府,全球公共物品只能通过各主权国家的合作和制度建设来提供;另一方面,国内公共物品的消费者和受益者是一国公民,他们往往可以通过国内政治制度(如选举制度和三权分立制度)对政府公共职能的履行加以有效的监督、控制,全球公共物品的消费者和受益者则是国际社会的不同主权国家及其公民,尽管近年来国际关系中的相互依存和共同利益因素在趋于加强,维护国家利益仍然是各国参与国际合作的首要出发点。在这样的情况下,对于如何确定某一全球公共物品的提供和消费方式、各国如何分享权益和分担责任的问题,往往由于各国的利益竞争乃至冲突而较一国之内的情况要复杂和困难得多。
  无论是自然属性还是社会属性的某一物品,如何衡量其是否应当或已经成为全球公共物品?笔者认为,可以结合这一概念的基本内涵提出两项相关联的标准。第一个标准是:全球公共物品应当用于为作为整体的国际社会各国及其人民谋求利益和福利,即一些国家从该全球公共物品中获得利益,不应排斥其他国家同时从中获益。这一标准针对的是合法受益人在利益获取上的“有无”问题,是评判“全球公共物品”的一个必要的、基本的标准;第二个标准是:全球公共物品还应当公平地为作为国际社会成员的各国及其人民谋求利益和福利,即利益的产生和分配应当符合某种正义或公平的原则。这一标准针对的是合法受益人在利益获取上的“多少”,是评判全球公共物品的一个更高的、但十分重要的标准。正如美国政治哲学家罗尔斯(John Rawls)在《正义论》一书中所指出的:“正义是社会体制的第一美德,正如真理是思想体系的第一美德一样。……如果法律和体制是非正义的,那么无论它们多么富有效率和有条不紊,也必然要被革新或废除。”[4]
  作为当代国际问题研究中的一个新概念,迄今为止,对全球公共物品的研究在国内外学界都还处于起步阶段,很多相关问题尚有待探索。但是,在经济全球化和相互依存加强的时代背景下,围绕这一问题的研究必将有助于对作为国际合作手段的国际法和相关国际机制进行开拓性的思考。本文试图探讨的主要问题是:先后以关贸总协定(GATT)和世界贸易组织(WTO)形式存在的多边贸易体制,[5]是否以及在多大程度上具备了“全球公共物品”的属性?众所周知,该体制作为战后国际经济秩序的主要支柱之一和经济全球化的主要推动力量之一,在世界经济、国际法治、多边合作等领域都有着举足轻重的影响力。然而,它在近年来也引发了较大的争议,并导致其组织运作中出现了一些问题。笔者相信,全球公共物品这一新的理论视角,有助于我们对多边贸易体制发展演变中的成败得失和一些重大争议问题进行有益的探索。
  二、战后多边贸易体制作为全球公共物品的体现
  通过23个缔约方签署《临时适用议定书》的方式,《关税与贸易总协定》从1948年1月1日开始生效。人类历史上第一个多边贸易体制的法律和组织框架由此诞生,国际贸易合作翻开了新的一页!
  第二次世界大战结束后,在美、英等国主导下建立一个规则导向的多边贸易体制,并非出于偶然。吸取以往国际贸易关系中法律和制度基础薄弱的深刻教训,避免无序竞争和1930年代资本主义世界经济危机重现,进而为持续和平创造条件、使人类免遭另一次世界大战的荼毒,成为有关国家探索建立该贸易体制的首要政策考虑。[6]这就表明,尽管多边贸易体制是在主要西方大国主导下成立并充分体现了这些国家的自身利益,但它从设计之初就摒弃和否定了历史上国际经贸关系中以邻为壑、弱肉强食的“丛林规则”,试图开启一条指引各国走向互利共赢的多边主义贸易合作新路径。以自由贸易学说为指导的经济增长和共同繁荣、以“规则导向”取代“实力导向”作为国际贸易关系的基础以及各国基于相互依存关系的多边主义合作,构成多边贸易体制在经济、法律和政治上的“三驾马车”。这些方面,都体现了重要的全球公共物品色彩:
  首先,以自由贸易学说为指导的多边贸易自由化,在提高经济效率、推动全球经济增长方面发挥了极为重要的作用。土豪我们做朋友好不好
  从经济学角度来看,战后多边贸易体制及其所推动的贸易自由化,始终是以近代以来各种自由贸易学说所推崇的经济效率最大化观念为最重要的出发点和落脚点。这一观念在多边贸易体制内的实践,主要就是强调削减关税和非关税壁垒的多边贸易谈判将为全球经济带来不断向“帕雷托最优”(Pareto Optimality)靠近的更高效率。[7]事实上,在过去60年中,关贸总协定和WTO成功地“通过达成互惠互利安排,实质性削减关税和其他贸易壁垒,消除国际贸易中的歧视待遇”,为实现“提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长、实现世界资源的充分利用以及扩大货物的生产和交换”的目标[8]做出了重要贡献,有效地促进了各国市场从相互割裂、阻隔状态走向全球一体化,从而使各国间的相互依存大大加强。
  而且,多边贸易体制的运作,反映了一种“机会均等、效益均沾”的理论假定,强调所有国家和人民都可以通过参与国际贸易竞争而获益。以CATT/WTO体制的一项基石性原则——非歧视原则(non—discrimination principle)为例,在该体制的创立者看来,国家之间的歧视会使那些本来也许不具有竞争力的国家获得一种不公平、不合理的优势,这可能会造成世界有限资源的不当分配并引发国家间不必要的冲突,从而不利于福利的增加。反过来说,只要在那些它具有竞争力的部门找到和利用其“比较优势”,任何加入多边贸易体制的国家都必然会获得好处。[9]尽管如后文所述,上述理论假定在保障不同发展阶段的国家公平地从贸易自由化中获得利益方面有着很大的局限性,但就其体现的各国基于各自比较优势和自由竞争达成互利共赢的理念和成功实践而言,至少契合了有关全球公共物品的基本属性即第一项标准。
  其次,多边贸易体制所提供的一整套国际贸易规则,极大地推动了贸易领域国际法治的发展,加强了国际贸易关系的稳定性和可预见性。
  GATT/WTO体制所管辖多边贸易规则体系,构成了支撑该体制庞大躯体的“骨架”。在过去60年中,这套多边贸易规则数量持续增加,内容不断完善,管辖和适用范围显著拓展。关贸总协定最初只有3个部分、35条,而且条文简单、模糊之处很多。经过各缔约方的历次修订、增补和多边贸易谈判,到1994年4月15日乌拉圭回合谈判结束时,该轮谈判的《最后文件》包括了以《建立世界贸易组织协定》及其附件为主干、共计29份单独法律文件、25份以上附加部长宣言、决定和谅解以及22500页的关税减让表组成的庞大法律文件群,其管辖范围从最初的货物贸易(而且农产品和纺织品基本上被排除在外)扩展到服务贸易、与贸易有关的知识产权、投资措施、贸易便利等等。目前,这套可称为“世界贸易组织法”的规则体系,还处于持续发展之中。特别值得一提的是,战后多边贸易体制还创造性地发展起了一套具有高度强制性和实效性的争端解决机制,为该体制所管辖贸易规则的执行提供了有效的保障。[10]
  上述发展,在国际贸易关系史上有着深远的影响。它使国际贸易关系开始从“实力导向”向“规则导向”过渡,并极大地推动了经济和贸易领域的国际法治。[11]有关多边贸易规则体系,不仅较好地发挥了“全球市场交通灯”的作用,为国际贸易关系提供了必不可少的稳定性和可预见性,而且对于抑制贸易领域的霸权主义、保护弱小国家的利益意义重大。而从长远来说,国际贸易关系的稳定发展,无疑符合包括大国和小国、发达国家和发展中国家在内的所有国家的共同利益,这也是多边贸易体制作为全球公共物品的又一表现。
  最后,善意、共赢的多边主义合作构成多边贸易体制的政治基础,也符合维护各国共同利益的需要。
  在缺乏中央权威、以高度分权为主要特征的国际社会,[12]各国之间的善意合作(包括双边和多边合作)对于国际交往的顺利开展和全球公共物品的提供必不可少。各国基于对自身利益判断作出的政治决定,则是国家间得以合作的前提。国际法和相关国际机制作为国际交往的工具,其政治基础不可或缺。
  从本质上说,多边贸易体制是一个供各成员在最惠国待遇、互惠原则等贸易规则基础上开展多边经贸外交和进行多边主义贸易合作的舞台。这种多边合作,既是对历史上基于双边主义的贸易发展的扬弃,也是在二战后的国际经济政治格局下,各国为维护和促进共同利益而作出的必然抉择。根据博弈论的解释,多边贸易体制有助于解决贸易政策中的“囚犯困境”(Prisoner’s Dilemma)——每个国家单独的理性行为往往导致各国间不合作和各自回报为零的非效率结局,而制度的设计则有助于通过促成合作来解决这一困境。[13]
  作为多边贸易体制的政治基础的多边主义贸易合作,一方面反映了全球公共物品不可能由单个国家提供、而需要各国共同合作加以保障这一重要特点,另一方面也符合了全球公共物品应当为国际社会各国及其人民的利益服务的标准。特别是,作为一个服务于所有相关国家利益的多边贸易体制,必然要求对个别国家特别是大国基于一己利益的单边主义倾向加以有效控制。如同国际关系的其他领域,在国际贸易关系中,大国为了维护自身利益而动辄诉诸单边主义措施的现象也的确屡有出现。根据WTO法的有关规定,可以认为,单边贸易措施(包括进行单边贸易报复)受到了较为明确、严格的约束。[14]
  总之,战后多边贸易体制的60年历程给人类社会留下了弥足珍贵的财富。该体制所推动的全球经济增长、国际贸易法治和多边主义合作,都体现了各国基于共同利益和互利共赢的团结与合作,从而表现出全球公共物品的基本属性。这一点,足以从以下简单事实得到验证:1947年关贸总协定开始临时适用时,其缔约方仅为23个,管辖的贸易额约为100亿美元;到1995年1月1日WTO取代关贸总协定时,该组织共有128个成员,管辖的贸易额超过5000亿美元;截至2008年7月,WTO成员已达到153个,可以说世界上几乎所有的重要国家(或地区)都已加人该组织,另外还有近30个经济体正在申请加人。
  三、作为全球公共物品的多边贸易体制:问题和挑战
  从在组织机构、法律效力和地位等方面存在种种“先天不足”的关贸总协定发展为拥有广泛的管辖范围、坚实的法律基础、健全的组织机构和强大的争端解决机制的WTO,多边贸易体制60年的演进为发挥其作为全球公共物品的职能提供了更加强有力的制度基础。然而,近年来特别是WTO成立后所继续推动的多边贸易自由化,进展并非如人们所期待的那样顺利。1999年WTO西雅图部长会议的

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