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【期刊名称】 《中国政法大学学报》
1922年的北京自治潮
【英文标题】 Autonomy Tide in Beijing in 1922【作者】 张德美
【作者单位】 中国政法大学【分类】 公民权利
【中文关键词】 北京;市民;自治【期刊年份】 2011年
【期号】 4【页码】 24
【摘要】

1922年北京市民自治运动兴起,但不久便归于沉寂。这个过程表明:在绝大多数市民民主意识尚未觉醒,自治只能由政府推动的情况下,少数人争取市民自治的努力无异于与虎谋皮,从一开始就注定要失败。

【英文摘要】

In 1922, Beijing citizen autonomy rose, but soon returned to be dead silent. This processindicates that autonomy in control of the government was destined to be failure when majority of citizen'sdemocracy consciousness had not awoke.

【全文】法宝引证码CLI.A.1156177    
  1922年6月17日,时任中华民国总统黎元洪下令,自同年9月1日起,北京市政公所交由北京市民自办。一时间,北京城内各种自治团闻风而起,掀起了筹备自治的热潮。不过,这次热潮并未持续多长时间,随着北洋政府内务部宣布北京市政仍由该部暂行管理,北京市内的自治团体逐渐销声匿迹。作为清末民初以来地方自治运动的一部分,虽然这次北京自治潮很快消退了,但是,回顾这次运动的过程,分析其兴废的原因,对于考察清末民初以来国人民主意识的觉醒和民主运动的发展具有一定的参考价值。
  一、1922年以前的北京自治
  北京地方自治,始于清朝末年。1909年,清政府宪政编查馆奏准《城镇乡自治章程》,通饬各省依章程实行地方自治。当时,北京城组织了京师总议、董事会以及各区议、董事会,作为北京自治机关。不过《城镇乡自治章程》开宗明义就说“地方自治专办地方公益事宜,辅助官治为主”{1},这就决定了清末地方自治徒有虚名,根据这个章程,各城市总董由议事会选举后,由管辖地方官呈请督抚遴选任用,北京为国都所在,对于总董人选,清政府十分重视,“区董事会总董,由民政部尚书圈出,总董事会总董,由皇上圈定”{2},清末北京城第一位总董,叫祝椿年,号荫庭。{3}
  清朝灭亡后,京师总议、董事会以及各区议、董事会仍然保留下来。然而到了1914年2月,袁世凯下令停办地方各级自治会,京师议、董两会也不例外。后来北京市民回忆这段历史时痛心疾首:“洎乎国体改度共和,只以国会尚未议决自治法,故仍沿行清末之自治,乃横遭袁氏之帝制野心,箝防人口,竟于民国三年违法解散国会,同时将自治团体,一律解散,并将京师议董两会停办,我市民慑于淫威,未敢与抗。{4}
  10个月后,袁世凯颁布《地方自治试行条例》38条,复于次年4月颁布该条例《施行细则》32条,重新实行地方自治。这次京兆地方被划为特别区域,山东高密县知事王达受命协助京兆尹沈金鉴办理自治事宜,自1915年8月1日起,王达于京兆尹公署内设立京兆自治筹办所、京兆自治评议会、京兆自治调查委员会等组织,筹备实行自治,并颁布了《京兆地方自治暂行章程》等一系列自治法规。根据王达等人的规划,京兆地方自治分三期进行,各以一年为限,不过随着袁世凯复辟帝制的失败,京兆地方自治于1916年7月31日被取消。研究者认为:“袁世凯推行的地方自治看似有别于官治,但从其内容、制度分析,实质上就是封建官治的翻版。”{5}
  此后北京地方自治运动陷入几年的沉寂,“袁氏自毙,继之以督军团复辟、安福系弄权,承袁兵之余威,官僚肆行跋扈,况复武人当道,持兵权以宰制人民,尚公理之不讲,遑言法律。以是我市民屡欲起而自谋,终苦于外界之压迫”{6}。徐世昌任总统以后,于1919年9月公布《县自治法》,再次实行地方自治。至1921年12月,下令京兆地方自治自1922年4月1日起实行,北京地方自治运动重又风生水起。
  二、官吏把持自治的失败
  为了筹备自治,时任京兆尹的孙振家在公署内设立京兆自治筹备处,“由孙京兆尹兼摄处长,另设参议两员,一以内务科长孙松龄兼任,一聘现任致中银行经理何幼叔”,并调用12名办事人员,于1921年12月I日“开幕办事。”{7}不料,筹备自治未及一月,便遭到地方人士反对,自治筹备人员纷纷辞职,京兆尹公署一筹莫展,北京政府“为调停官绅起见,有拟更人之意。闻政府以前警察总监吴炳湘办理京师警察数年,成绩尚好,现拟起用吴氏继任京兆,使其治理筹备自治”{8}。
  一波未平,一波又起。当时北京市政由京师市政公所办理,而公所督办一向由内务总长兼任。1921年12月27日,内务总长高凌蔚因部务繁重、不暇兼顾,请求梁士诒内阁另简大员担任督办。梁内阁原本属意陆宗舆,消息一经传出,便遭到北京市民间团体的反对。有的团体提出督办一职应委京兆人士,“以京兆治京兆”,有的团体则认为:人民参政运动始谓自治,若徒任本籍人为官吏,即为自治与官治何异{9},更有北京市民团体提出市政独立的主张。其实内务部根本无意北京市政独立,重要原因之一是“该公所督办向由内务总长兼任,不啻为内务部之一种附属机关,该公所每月收入为数颇巨,除开支外,尚有余款以资内部挹注,若改为独立,则内务部无回旋之余地,故高内长对此问题不甚赞成”{10}。
  1922年1月11日,京兆同乡联合会、京兆自治协进社、京兆工会、农会等十团体召开联席谈话会,就京兆尹及市政公所督办人选商定:“(一)京兆行政根本改革计划,大致目下不问京兆尹继任人物为谁,若能服从民意,实行改革行政、励行自治者,暂不反对,先由各团体起草行政根本改革计划,以便促京兆当局之实行;(二)市政公所问题俟督办定人后再开会议,与之正式接洽收归市民自办。”{11}
  至同年1月18日,北京政府重新任命高凌蔚为北京市政公所督办,京兆同乡联合会等十团体非常不满,公推代表进行请愿,反对督办市政,要求市民自治。在一片反对声中,同年1月23日,高凌蔚就任督办一职。
  1922年4月1日,是京兆地方自治实行日期,京兆尹公署召集京兆士绅开自治筹备处成立会,到会者百余人。会上京兆士绅林天木、丁震等人质疑京兆公署袒护少数省议员把持自治,“不采多数意见,均为非法举动”,引起省议员不满,双方辩论,最后“秩序大乱,几至动武,孙振家出为劝架,遂一哄而散,于是所谓成立大会者,竟以不成立而终”{12}
  京兆自治筹备会终以闹剧收场,反映了北京市民对于官方把持自治的不满。1922年5月12日,京都地方自治筹进会致函市政公所督办高凌蔚,痛陈自治久为官吏把持的事实:“窃查京都自举办市政以来,于今九载,消费款项甚巨,所收攻效极微。市政本属于自治之范围,乃因官吏把持,致误为官治,名实既乖,措施遂舛,在市民只荷重负,对于行政则丝毫不能过问,此以往之事实,久为督办所洞鉴者也。”{13}
  随着徐世昌被逐下台,京兆尹公署导演的自治尚未开场便落下帷幕。1922年6月17日,复任大总统黎元洪“有见于潮流所及,肯以我北京市民固有之权利,交还于我北京市民”{14},发布教令将北京改为特别市,自同年9月1日起实行自治,北京市民团体遂蜂拥而起,掀起了筹办自治的热潮。
  三、市民筹备自治的热潮
  当时的北京市民,对于自治怀着一种热切的期盼,1922年6月17日的命令“市民闻之,莫不欣然色喜,群相告语,以为京都市政之发达,可拭目俟之矣”{15}。一时间,北京市的大小报纸,也跟着热情地宣传自治,比如,1922年7月16日的《商业日报》刊登《京都市商界白话宣言》,用白话阐明“自治”的含义:“自治也是一种行政的制度名词,是对官治来的,由国家定出法规,各地方市民照法规选举会员,组成自治会,另举出市长来,执行这个市的市政,什么交通咧,像电话马路电车等类;什么卫生咧,像疾病清洁等类;教育咧,各种学校讲演等类;什么调济金融咧、粮食水利咧,全是自治会应办的事。”同日的《实事白话报》刊登《北京市民自治急进会宣言书》,更是把自治同宪政联系起来,为市民自治提供理论基础:“主权在民之说,至今日实现于世界,明订诸宪典,垂为天经地义,莫可摇撼矣。而所以为宪政民权之基础者,厥惟自治,尝见非立宪国家人民获得自治权者矣,未闻立宪国家而人民无自治权者。”1922年8月5日的《燕都报》刊登署名姜国栋的文章《北京市政是北京市民全体的》,反对少数人操纵把持北京市政的做法:“市政就是我们的幸福,我们争市政就是争幸福。换言之,谁要把持我们的市政,就是压制我们的幸福,我们为自己的幸福起见,当然要争市政,更当然要反对把持市政的人们。”
  在北京市自治实行日期发布之前,北京市民团体仅有京都自治研究会、京师地方自治筹进会、都市地方公益会、市民会等寥寥数个,自治教令颁布后,以筹办自治为宗旨的市民团体数量大增。1922年7月16日《北京日报》统计了当时已经出现的自治团体的名称、领导人及事务所地址,附录于下:
  京都地方自治研究会;邵邦良、金庚绪;宣外棉花七条。
  京都地方自治筹进会;包庸、伊齐全;北长街雷神庙。
  都市地方公益会;李文禄、张毓书;宣武门内东城根。
  市民会;张承荫;化石桥。
  市民公会;陈班候、蒲伯英;中央公园水榭
  市民公会;丁惟忠、张展云;民生通信社,又新日报社、国强报社。
  京都市自治共进会;刘寿绵;育英中学。
  京都市自治同进会;谷钟秀、季廷玉;宣外大街学界俱乐部。
  京都市自治促进会;宝瑞臣;满族同进会所改组。
  北京市民自治急进会;吴锡宝、志仲悌;西南园进化通信社。
  京都市自治实进会;徐世一、金诒厚;水月庵。谁敢欺负我的人
  东郊自治联合会;赵贯一、马太璞;朝外大街。
  北郊自治联合会;王虎臣;未详。
  南郊自治联合会;张子麻;广安门外大街。
  西郊自治联合会;赵振瀛、王子惠;海甸大街。
  四郊自治联合会;赵毅、张作荫、北长街。
  中一二区市民会;万子实;北长街。
  内右一区市民会;梁载之;未详。
  内右四区市民联合会;杨伯勋;报子胡同。
  外右三区各界联合会;李谦;松筠庵。
  外左五区市民会;韩继香、邵云卿;药王庙。
  前议董两会联合会;章桂、黄恩隆;燕都都馆。
  内左右三区市民联合会;白常文、全燕平;豆角胡同。{16}
  这些自治团体通过制定章程,规范该团体的名称、成员的权利和义务、组织机构、会期等。以市民公会为例,该会于1922年6月30日由起草员万兆芝、罗正纬、徐瑾、黄尊三、李浴东等拟定《市民公会章程草案》17条。{17}1922年7月4日,该会在中央公园召开成立大会,通过《京都市市民公会章程》,共14条。根据章程规定,该会正式名称为京都市市民公会,会所设于京都。市民公会以促进京都市自治为宗旨,凡具有法定市民资格、赞成该会宗旨者,经该会会员二人以上介绍,得成为该会会员,本会委员任期一年,任满等连选连任;会员享有选举及被选举为本会各项委员之权利,同时承担服务本会及负担经费之义务。该会设事务委员会及专门委员会,事务委员会筹议及执行该会一切事务,由大会就该会会员分区选举若干人组成,分为文书、会计、庶务、交际四股。专门委员会又分为调查委员会、计划委员会两种:调查委员会负责调查京都市一切市政状况,由大会从该会会员中选举若干有专门学识者组成,分为财政、公益、工务、实业、公安、公用、教育、卫生等股;计划委员会计划京都市市政大纲,由大会从本会会员中选举若干有专门学识者组成,分为财政、公益、工务、实业、公安、公用、教育、卫生等股。章程规定,该会每年开大会两次,于1月7日举行,由事务委员会召集。如有特别事件,经委员50人以上向事务委员会提议,或事务委员会认为必要时,得召集临时大会。{18}
  再以北京市民自治急进会为例,该会制定《北京市民自治急进会简章》,规定该会“以提倡北京市民合法的谋市自治之急进为宗旨”,会所设于北京。简章特别强调该会由北京市民组成,凡“具有法定市民资格热心地方公益赞同本会宗旨者,经会员二人以上介绍,皆得人会”,“非北京市民或不备法定公权资格之市民,如赞同本会宗旨对本会为直接间接之辅助者,得推举为本会特别会员”。
  该会设常务委员会,选举常务委员、干事员各若干人处理本会事务。常务委员会分总务、法制、公安、风教、卫生、救济、交通、劝业、土木、财政十股,由大会从该会会员选举组成,干事员由常务委员从会员中推举。该会会期分常年大会、临时大会两种,常年大会每年于正月、四月、七月、十月举行,临时会由会员30人以上提议,经委员会认可或委员会认为必要时举行,均由委员会召集。{19}
  为了如期实现北京自治,这些自治团体多次就北京市政问题向内务部建言献策,如北京自治筹进会曾就北京自治会会员名额和颁布京都市自治会会员选举规则及京都市自治制施行细则事宜呈文内务总长。当时颁行的《市自治制》第1条规定市自治会会员名额,人口不满5万的城市为10名,5万以上每增加人口1万递加会员1名,但特别市最多以30名为限,普通市最多以20名为限,自治筹进会比较了德国柏林、美国纽约、法国里昂、英国伦敦等国际大城市市议员名额状况,认为当时北京人口约在百万以上,而市自治会会员名额限定为30人,平均计算每3万余市民才能选出会员1名,就北京特别市的地位而言未免太少,因而陈请内务部:“改定京都市自治会会员名额以六十名为限,提出国务会议将市自治制第十五条加以修正,庶得收集思广益之效,而市政

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【参考文献】

{1}参见《清末筹备立宪档案史料》(下),中华书局1979年版,第728页。

{2}参见愚樵:《市政谈》,《实事白话报》1922年7月16日第2版。

{3}参见愚樵:《市政谈》,《实事白话报》1922年7月16日第2版。

{4}参见《北京市民自治急进会宣言书》,《商业日报》1922年7月17日第3版。

{5}参见郗士群、林欢:《1915一1916年京兆地方自治述论》,《首都师范大学学报》(社会科学版)2003年增刊

{6}参见《北京市民自治急进会宣言书》,《商业日报》1922年7月17日第3版。

{7}参见《筹备中之京兆自治》,《北京日报》1921年12月4日第3版。

{8}参见《京兆易尹与筹备自治》,《北京日报》1921年12月30日第5版。

{9}参见《市政公所独立消息》,《北京日报》1922年1月6日第5版。

{10}参见《市政独立之近讯》,《北京日报》1922年1月7日第5版。

{11}参见《京兆团体之联席会议》,《北京日报》1922年1月12日第5版。

{12}参见《京兆自治筹备会之风潮》,《北京日报》1922年4月2日第3版。

{13}参见《京都地方自治筹进会致市政公所函》,《燕都报》1922年5月12日第7版。谁敢欺负我的人

{14}参见《北京市民宣言书》,《北京日报》1922年7月21日第6版。

{15}见《京都市商界对于京都市自治宣言》,《商业日报》1922年7月8日第2版。

{16}参见《市民各立名目之调查》,《北京日报》1922年7月16日第3版。

{17}参见《京都市市民公会章程草案》,《北京日报》1922年7月1日第6版。

{18}参见《京都市市民公会章程》,《北京日报》1922年7月5日第5版。

{19}参见《北京市民自治急进会简章》,《商业日报》1922年7月21日第3版。

{20}参见《自治筹进会之两呈文》,《北京日报》1922年7月25日第5版。

{21}参见《四郊市民请愿划定京都市区域》,《北京日报》1922年7月26日第3版。

{22}参见《京都市住民之选举权》,《北京日报》1922年6月29日第3版。

{23}参见《地方自治筹进会代表与民治司长之谈话》,《北京日报》1922年7月29日第5版。

{24}参见《市自治制施行细则》,《北京日报》1922年9月5日第6版。

{25}参见《市自治会会员选举规则》,《北京日报》1922年11月11日第6版。

{26}参见《昨日公园水榭之市民公会》,《北京日报》1922年7月3日第3版。

{27}参见朱淇:《对京都市市民公会之评论》,《北京日报》1922年7月5日第2版。

{28}参见《京都市商界白话宣言》,《商业日报》1922年7月18日第2版。

{29}参见《对于商界宣言之评论》,《北京日报》1922年7月9日第2版。

{30}参见《中华民国现行地方自治法令》,商务印书馆1922年版,第37页。

{31}参见《中一区市民自治会之黑幕》,《北京日报》1922年8月19日第7版。

{32}参见《外三区绅商公民大注意》,《商业日报》1922年8月21日第1版。

{33}参见《前日之自治联席会议》,《北京日报》1922年8月23日第3版。

{34}参见《京都市政交还改期》,《北京日报》1922年8月19日第6版。

{35}参见《北京市民快快觉悟吧》,《商业日报》1922年9月3日第2版。

{36}参见《昨日内务总长到市政公所就职情形》,载《北京日报》1922年9月23日第3版。

{37}参见《市政权暂不交付》,《实事白话报》1922年10月21日第2版。

{38}参见《总统将复颁自治命令》,《燕都报》1922年5月14日第2版。

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