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【期刊名称】 《法学杂志》
上下级人民检察院工作领导关系新探
【英文标题】 Analysis About The Working&Leading Relationship Between Higher&Lower Peoples’ Procuratorates
【作者】 郝战红【作者单位】 北京市西城区人民检察院
【分类】 检察院
【中文关键词】 民主集中制 领导体制 检察委员会 法律地位
【期刊年份】 2009年【期号】 8
【页码】 114
【摘要】 实践中,上下级人民检察院的工作领导关系更多地强调“领导与服从”即“集中”的一面,而忽视“民主”即“充分发挥地方主动性积极性”的一面,这不利于检察工作的全面协调与可持续发展。应充分发挥下级人民检察院的主动性积极性:上级人民检察院应严格遵守宪法和法律,加强和改善工作领导;下级人民检察院应增强主体意识,勇于承担责任,自觉接受工作领导;亟需对下级人民检察院参与上级人民检察院决策的程序进行完善。
【全文】法宝引证码CLI.A.1143282    
  一、人民检察院领导体制的变化过程
  1949年12月20日通过的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第2条规定,全国各级检察署均独立行使职权,不受地方机关干涉,只服从最高人民检察署之指挥。此时,上下级人民检察署之间的领导体制是典型的垂直领导,下级人民检察署只接受来自上级检察署的领导,无需接受来自同级权力机关或人民政府的领导。
  1951年9月3日通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条规定:“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖,直接行使并领导下级检察署行使下列职权……”。一并通过的《各级地方人民检察署组织通则》第6条规定:“各级地方人民检察署与上下级及同级各机关之关系如下:(一)各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导。(二)各级地方人民检察署(包括最高人民检察署分署)为同级人民政府的组成部分,同时受同级人民政府委员会之领导,与同级司法、公安、监察及其他有关机关密切联系,进行工作。”此时,人民检察署的领导体制是双重领导,下级人民检察署既要接受上级人民检察署的领导,又要接受同级人民政府的领导。
  根据1954年制定的《中华人民共和国宪法》第81条第2款和同年通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第6条的规定,地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下,并且一律在最高人民检察院的统一领导下,进行工作。此时,人民检察院的领导体制又恢复为垂直领导,下级人民检察院只接受上级人民检察院的领导,无需接受来自同级权力机关或人民政府的领导。
  1978年修订的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第43第2款规定,最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作,上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。该条第3款规定,最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。此时,人民检察院的领导体制为一重监督,一重领导[1],下级人民检察院需要接受上级人民检察院的监督和同级权力机关的领导。
  1979年第五届全国人民代表大会第二次会议《关于修正(中华人民共和国宪法)若干规定的决议》,将《宪法》第43条第2款修改为:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”同年通过的《人民检察院组织法》第10条第2款予以同样规定。而《宪法》第43条第3款则没有变化。此时,人民检察院的领导体制为双重领导[2],下级人民检察院既要接受上级人民检察院的领导,又要接受同级权力机关的领导。
  1982年《宪法》第132条第2款规定,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。第133条规定,最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。《人民检察院组织法》也据此进行了相应修改。虽然措辞有所差异,但双重领导的体制则延续下来,再没有进行调整,至今已平稳运行30年。
  从以上回顾不难看出,建国后上下级人民检察院的领导体制曾出现多次变化和调整,考量因素是如何统筹统一领导和因地制宜的紧张关系,所欲达致的目标在于确保检察权的统一行使,更好地维护国家法制的统一和权威。在现行双重领导体制之下,统一领导和因地制宜的张力同样存在。双重领导体制之所以能够长期平稳运行,原因在于我们对中国特色检察制度的运行规律有了很好的把握,实现了领导体制重心从因地制宜到统一领导的科学移转。
  2008年《人民检察院检察委员会组织条例》的修订,折射出了领导体制重心的移转过程。以下级人民检察院的检察长不同意多数检委会委员意见时的处理方式为例,原《人民检察院检察委员会组织条例》只规定检察长在重大问题(没有明确是否包括重大案件)上不同意多数委员意见时的处理方式,即可以报请本级人民代表大会常务委员会决定,在报请本级人民代表大会常务委员会决定的同时,应抄报上一级人民检察院。不难看出,下级人民检察院对同级权力机关负责的意味非常明显。修订后的《人民检察院检察委员会组织条例》则区分重大案件和重大问题。就重大案件而言,程序很明确,即可以报请上一级人民检察院决定,不需要报请本级人大常委会决定,也不需要“抄报本级人民代表大会常务委员会”;就重大问题而言,程序由原来的“可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”扩大为可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。同时规定“在报请本级人民代表大会常务委员会决定的同时,应当抄报上一级人民检察院”,虽然这一规定与原来完全相同,但是涵义已经大不相同,因为此时如果报请上一级人民检察院决定的话,并不需要“抄报本级人民代表大会常务委员会”。
  二、下级人民检察院发挥主动性积极性的空间
  明确下级人民检察院应在哪些事项上以及如何接受上级人民检察院的领导,既有助于明晰下级人民检察院发挥主动性积极性的空间,也有助于加强和改善上级人民检察院的工作领导。笔者认为,下级人民检察院发挥主动性积极性的空间首先存在于这些明确规定的具体制度之外,就尚未明确如何接受领导的事项和方式,下级人民检察院可在不与宪法、法律和上级人民检察院规定抵触的前提下发挥主动性积极性。同时,这些具体制度本身的运行,也需要下级人民检察院相应发挥主动性积极性。
  (一)宪法层面的规定
  《宪法》第132条规定:“上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。从语义上看,“领导”即“率领并引导”[3],意味着“在下级的职责和事务方面,上级的意志效力原则上高于下级的意志效力。”[4]首先,存在工作领导关系的最直接主体是均具有独立法律地位的上下级人民检察院之间。这一点看似浅显,但实践中却最容易产生扩大解释的错误认识。事实上,存在领导与被领导关系的最直接主体不是上级人民检察院的内设部门与下级人民检察院的内设部门之间,也不是上级人民检察院的人员与下级人民检察院的人员之间,更不是上级人民检察院与下级人民检察院的内设部门、上级人民检察院与下级人民检察院的人员、上级人民检察院的内设部门与下级人民检察院的人员之间。可见,实践中有些上级人民检察院的个人或内设部门否定下级人民检察院检察委员会决定的做法是缺乏宪法和法律依据的。其次,下级人民检察院接受“上级”院,而不仅仅是“上一级”院的工作领导。以基层人民检察院为例,其在工作上既要接受“上一级”人民检察院即“省、自治区、直辖市人民检察院分院,自治州和省辖市人民检察院”的领导,也要接受“省、自治区、直辖市人民检察院”的领导,还要接受最高人民检察院的领导。此外,上下级人民检察院的工作领导关系是典型的“条条”领导,是单向的且不发生交叉关系。在最高人民检察院之下,一个人民检察院只能有一个“上一级”人民检察院。再次,下级人民检察院接受上级人民检察院领导的范围限定在“工作”上,而不包括人、财、物等其他方面。这是对宪法和法律规定的实然解读。以北京市人民检察院为例,其检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员均由同级权力机关任免,所需经费经同级权力机关同意后由政府财政部门拨付。就人事任免而言,《人民检察院组织法》第23条的规定[5]常被认为是下级人民检察院接受上级人民检察院领导的体现,本文认为这属于误读,因为对于下级人民检察院检察长的选举和罢免而言,其权力属于产生它的国家权力机关专有。在下级人民检察院检察长依法被选举和罢免后,上一级人民检察院的检察长只具有是否提请同级人民代表大会常务委员会批准的权力,而该级人民代表大会常务委员会只具有是否批准的权力,二者均不具有直接任免下级人民检察院检察长的权力。
  (二)法律层面的规定
  从现行法律的规定来看,有关上下级人民检察院工作领导关系的规定主要集中于《人民检察院组织法》、《检察官法》和三大诉讼法中。其中,《人民检察院组织法》第10条和《检察官法》第5条原文引用了《宪法》第132条的规定,从宏观上强调了上下级人民检察院的工作领导关系。这两部法律还确立了检察官任免方面的工作领导关系,如《检察官法》第16条规定,上级人民检察院发现下级人民检察院检察官的任命有违反本法规定的条件的,应当责令下级人民检察院依法撤销该项任命,或者要求下级人民检察院依法提请同级人民代表大会常务委员会撤销该项任命;民事诉讼和行政诉讼中的工作领导关系主要体现在民诉法和行诉法中有关抗诉的规定中。刑事诉讼中的工作领导关系集中规定于《刑事诉讼法》,主要体现为自侦案件的立案管辖(第18条)、自侦案件逮捕后的侦查羁押期限延长的批准(第124条一127条)、上一级人民检察院对下级人民检察院不批准逮捕案件的复核(第70条)

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