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【期刊名称】 《法学杂志》
试析我国社会保险法立法中的三个基本问题
【英文标题】 Analysis About The Three Basic Problems Of The Social Insurrance Legislation In China
【作者】 张丽云【作者单位】 中国劳动关系学院
【分类】 社会保险法概述【中文关键词】 授权立法 自由裁量 责任边界 基本原则
【期刊年份】 2009年【期号】 6
【页码】 118
【摘要】 《社会保险法》(草案)向社会全面征求意见工作在2009年2月15日结束,并被列入全国人大2009年的立法工作之一。本文认为社会保险法应当明确各项社会保险事务的立法权分配问题和政府自由裁量权的边界;明确各险种之间以及与相关事业的关系,界定承担社会责任的边界线;明确社会保险法的基本原则。
【全文】法宝引证码CLI.A.1143352    
  2008年12月28日,全国人大全文公布《社会保险法》(草案),向社会各界广泛征求意见。这标志着我国社会保险法正式步入立法程序,也预示着我国社会保险事业将拥有自己的基本法,从而结束长期以来因立法层次较低导致的各种规定庞杂混乱、制度冲突比较严重的问题,为我国社会保险事业的发展注入新的活力。
  一、社会保险法应当明确各项社会保险事务的立法权分配问题和政府自由裁量权的边界
  (一)规范授权立法活动,确保制度公正
  由于我国社会保险事业存在发展不均衡的问题,为了实现社会公平,达到实质正义之目的,在实践中难免需要授权立法,特别是授权地方行政机构起草一些社会保险规章和政策性文件。由于行政机构本身是社会保险事业的利害关系人,因此,为了避免行政机关借优势地位行利己之事,滥用立法权制定“利己性”法律,社会保险法应当对授权立法进行严格控制,有必要对授权立法的权限层级、授权范围和权利分配的边界作出明确的规定,即哪些事项不能授权立法,哪些事项可以授权立法,哪些事项应当归哪一层级的地方政府进行立法,哪些机构负责哪些事项的立法,立法内容的边界线在哪里等等。社会保险法应当对这些问题给出基本规定,特别是对那些缺乏既有制度规范的新的社会保险事宜更应当明确界定授权立法的权限和范围,以避免因授权立法导致下一层级的立法或者基层立法出现严重侵害当事人基本权益的情况。一般认为,诸如社会保险费的筹资方式、缴费比例、社会保险基金的支付项目、各险种参保人的基本权利与义务等内容应当由社会保险基本法加以规定,不允许授权立法。但对于专业性较强,受众群体比较特殊的险种和具体事宜,可以考虑进行授权立法,如社会保险基金的运营问题、农民工和灵活就业人员的参加医保和养老保险的问题;各地区社会保险待遇给付标准的确定(不包括基本原则)、给付的方式、征缴的办法等与当地实际情况密切相关的问题也应适当允许授权立法。
  当然,给予授权的同时也要加强对权利的监管,适时建立授权立法的跟踪监督和评价机制,避免因授权立法工作的管理失误,而侵害民众的权益。
  (二)控制自由裁量,保护弱者权益
  由于社会保险事业处在改革的进程中,地区发展严重不平衡,各险种内部发展水平差异也比较大,许多长期悬而未决的问题需要政府能及时作出决策,明确方向;还有不断涌现出的一些新的问题和矛盾,也要求政府能加紧研究进程,及时给出回应,避免矛盾进一步激化和升级。因此,在适当的条件下,给予地方政府一定的“自由裁量权”是必要的,也是符合社会保险法各项事业发展的实际需要的。
  与授权立法一样,当我们给予政府一定的“自由裁量权”的时候,也一定要想到它有可能引致的一些不良后果。为此,必须要从制度上对自由裁量的有关问题进行全面立法,以确保“自由裁量”行为的合法性和合理性,实现规范运行,减少对经济社会的震动。社会保险法基本法应当就有关“自由裁量权”的取得条件、裁量范围、风险监控以及危机处理办法等内容进行全面系统的规定,建立“自由裁量”之制度体系,以期更好地改善制度环境,减少政府执法的随意胜,保护弱势群体的保险利益。避免各地方滥用权利,为自己谋取私利,或打着“自由裁量”的旗号随意处置当事人的权益,侵害民众的合法权益。同时加强此类立法也可以有效防止官员利用现有制度的漏洞和缺陷为自己谋取不当利益,减少贪污腐化出现的几率。
  二、明确各险种之间以及与相关事业的关系。界定承担社会责任的边界线
  (一)社会保险与社会保障是不同的,应当有所区别
  社会保险只是社会保障事业的一个组成部分,尽管位居核心地位,内容也最多,但是其毕竟不能替代其他部分,社会救济、社会优抚、社会福利都有着自己独特的调整对象和政策目标,虽然与社会保险存在一定的交集,但彼此并不具有替代性。为了使各组成部分更有效率地履行自己的职责,做好自己的事情,必须要做到权责清晰,因此,值此社会保险法立法之机,应当在基本法里明确社会保险与社会救济、社会福利的关系,界定出各自管辖的范围和所适用的标准,不能混淆视听。
  现行草案中总则部分规定的“广覆盖、保基本”的规定,由于缺乏必要的解释,并不能解决社会保险与其他制度的边界线问题。实务中关于失业保险金的支付标准与国家最低保障标准与最低工资是什么关系也一直没有厘清,存在一定的争议。因此,合理界定社会保险与其他社会保障事务的界线,比如社会保险与社会救济的关系、社会保险与社会福利的关系是社会保险立法首先要解决的问题。
  (二)对于各险种之间彼此有交集的部分。应当明确处理的基本规则
  例如对于同时符合社会保险条件又符合社会救济条件的民众,各项待遇不能同时享有,只能选择其一,否则就与社会保障的初衷相悖。对于能够同时享受因工伤引发的医疗保险待遇与因参加基本医疗保险而享受的待遇的参保人员,应规定参保人只能选择其一,不能同时享有。现行《社会保险法》(草案)只在工伤保险一节对此种情况作出了制度安排,即规定参保人享受工伤保险待遇,而对于其他险种并没有提到这一问题。但是实际上这一问题发生的几率非常高,而选择由谁来支付保险待遇,直接与参保人和参保单位的利益挂钩,涉及到财产的再分配,因此,作为社会保险法基本法,必须对此加以规定,不能回避这一问题。当然,这一权利义务的重新分配应当经过科学测算,结合权利义务相统一原则进一步加以明确。笔者认为在各险种出现交集的环节,给予当事人一定的自主选择权,可能更人性化。
  除了我们提到的工伤保险与医疗保险发生交集外,实际上生育保险与医疗保险、失业保险与医疗保险、养老保险与医疗保险等都存在上述问题。社会保险法在对各险种之间的这种竞合关系进行界定的同时,实际上也对各险种内部在竞合环节的制度的统一性提出了更高的要求。如果各险种对相同状态下的待遇规定得过分悬殊,则容易造成参保人选择性“消费”,即选择支付待遇最高的险种进行报销。从长远讲,会对社会保险事业的健康发展造成损害。所以,对于险种内部所涉及的与其他险种可能竞合的制度应当统一支付标准,比如一次性丧葬费、护理费、伤残补助金等等。
  (三)应当明确各险种与相关事务的边界线
  1.明确失业保险与再就业的关系,划定出失业保险对再就业事业承担责任的边界线
  从目前《失业保险条例》规定来看,两者主要交集之处在于失业保险要承担失业人员在失业期间发生的职业培训、职业介绍费用,但是根据国

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