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【期刊名称】 《时代法学》
从IMF总裁卡恩案看国际组织的豁免权
【英文标题】 On the Immunity of International Organizations from the Case of IMF Managing Director Dominique Strauss-Kahn
【作者】 李赞【作者单位】 中国社会科学院
【分类】 国际法学
【中文关键词】 国际货币基金组织;卡恩;国际组织;豁免
【英文关键词】 international monetary fund(IMF);Dominique Strauss-Kahn;international organ-izations;immunity
【文章编码】 1672-769X(2012)01-0081-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 1
【页码】 81
【摘要】

国际组织的职能性豁免是随着联合国的建立而确立起来的。国际组织豁免是一种职能性豁免,意味着国际组织职员只有在从事公务行为时才享有豁免权。职能必要是判断公务行为与非公务行为的主要标准。在卡恩案中,卡恩的行为纯属私人事务,与公务职能无关,故不受豁免的保护。

【英文摘要】

The functional immunity of international organizations(IOs) is established along with the birth of the United Nations. The immunity of IOs is functional. It means that the IOs employees are protected by their immunity only when they behave the official acts. The functional necessity is the main standard to tell the official acts and non-official acts. The Managing Director Dominique Strauss-Kahn of IMF is not protected by his immunity because of his private visit to New York City and private business which is not official acts at all.

【全文】法宝引证码CLI.A.1175313    
  国际货币基金组织(IMF)总裁多米尼克·斯特劳斯-卡恩(Dominique Strauss-Kahn)案目前已尘埃落定,卡恩被宣布无罪释放,继而离开美国回到法国。回顾该案,卡恩在2011年5月14日被美国纽约市警方带走,次日,警方宣布正式拘留卡恩,并以“强奸未遂”等罪名对其提起刑事指控。鉴于国际货币基金组织在国际社会的重要影响力和卡恩本人在该组织内的独特地位,美国拘捕卡恩并提起刑事指控,引起了世界舆论的广泛关注。虽然该案最终以卡恩被宣布无罪释放而告一段落,但该案对国际组织豁免法律体系的影响将十分深远。
  国际货币基金组织与世界银行、世界贸易组织一起被称为世界三大国际经济支柱,其国际地位的重要性不言而喻。作为一个国际组织,国际货币基金组织及其职员享有国际法赋予的一定的特权与豁免。作为该组织的总裁,卡恩属于高级职员的系列,理当享受法律赋予的一定的豁免权。在该案中,美国曾一度将卡恩拘捕,并对其提出刑事指控,在中国国内引起了人们的一些争论。争论的焦点之一是:卡恩是否享有豁免权?卡恩享有的是一种什么样的豁免权?该案中卡恩的豁免权是否有效?卡恩的豁免权是否可以被放弃?本文将针对这些问题进行论述,以期澄清人们对国际组织豁免权的疑惑,同时抛砖引玉,期待我国的国际法学者重视和加强国际组织豁免这个国际法上重要课题的研究。
  一、国际组织职能性豁免权的确立
  在1940年代,随着联合国和美洲国家组织的创建,国际组织职能豁免理论就已经产生了[1]。当时国际组织还是一个相对比较新颖的概念[2]。根据职能必要理论(Doctrine of Functional Necessity),授予国际组织豁免,得适当考虑国际组织实现其目的和履行其职能的需[3]。也就是说,除非该豁免对于国际组织实现其目的和履行其职能是必要的,否则,国际组织没有理由逃避司法权力的正常规则[4]。所以,可以说,构成国际组织存在的理由和评判之标准的,便是其职能的需要[5]。国际组织的职能性豁免,对于完成国际组织的目的必不可少,各利益相关的国家意识到,如果允许各个成员国将各自的法律适用于国际组织的职能和行为,那么,这些国家通过有组织的合作所可能获取的共同利益就会泡汤[6]。因此,国际组织的特权与豁免主要被设计来保护国际组织的独立性,使其免受外部的不合理影响,以确保各组织能完成其使[7]。目前,职能必要构成国际组织司法管辖豁免的理论依据,获得了学者们的普遍支持[8]。
  职能必要作为国际组织享有豁免的理论依据,有充分的实在法基础。一方面,国际组织法律文件对此有明确的规定。《联合国宪章》第104条规定:本组织于每一会员国之领土内,应享受于执行其职务及达成其宗旨所必需之法律行为能力。第105条规定:一,本组织于每一会员国之领土内,应享受于达成其宗旨所必需之特权及豁免。二,联合国会员国之代表及本组织之职员,亦应同样享受于其独立行使关于本组织之职务所必需之特权及豁免。三,为明定本条第一项及第二项之施行细则起见,大会得作成建议,或为此目的向联合国会员国提议协约。在1945年的旧金山会议上,联合国宪章起草委员会在一个报告中就指出,起草的条款没有载明加于成员国的特权与豁免的具体内容,因为这种作法被认为是多余的。特权与豁免条款用一种一般的方式表明,它应当被认为是实现国际组织目的所必须的[9]。其他大部分国际组织的法律文件都包含有相似条款,就授予国际组织特权与豁免的职能必要标准作出规定[10]。另一方面,某些国家的相关国内立法也体现了职能必要理论。比如,奥地利1977年的《授予国际组织特权与豁免法》(Law on the Granting of Privileges and Immunities to International Organizations)第1条第2款规定,根据条约或者由公认的国际法规则提供的履行其职能的理由,而将特权与豁免这种权利授予国际组织[11]。又如,马来西亚1992年的《国际组织(特权与豁免)法》第4条第1款规定,授予一个国际组织法人地位以及行使该组织的权力和履行其职能所必须的法律行为能力和有关的特权与豁免[12]。
  职能必要理论作为国际组织豁免的理论依据,也获得了国际组织有关机构的肯定。这主要体现在国际组织有关机构的相关报告中。联合国国际法委员会(ILC)特别报告员在其关于国家与国际组织关系的报告中认为,国际组织特权与豁免的存在理由在于他们的目的是保障国际组织的自治、独立和职能的有效性,并且保护他们免受任何滥用的损害[13]。欧洲理事会(Council of Europe)在相同主题的报告中亦指出,国际组织的独立被认为是授予特权与豁免的主要理由[14]。在联合国粮农组织(FAO)与意大利关于诉讼豁免的争论中,该组织坚持认为,授予国际组织法律程序豁免的基本目的,在于确保有关国际组织顺利并独立地实现其目标[15]。
  职能必要作为国际组织享有豁免的理论依据,还得到了国际与国内司法实践的有力支持。一方面,国际法院在1949年的联合国损害赔偿案中认为,组织的豁免建立在职能必要的基础之上。并且,国际法院还认识到,职能必要理论也为国际组织的暗含权利与义务提供了基础。联合国具有暗含权利去代表其在履行职务过程中受到伤害的代理人提起诉讼。法院认为,组织的职能使其具有权利和义务给予其职员充分的保[16]。该案对于国际法上的许多重大问题都具有划时代的意义,在确立职能必要作为国际组织享有豁免的理论依据方面亦是如此[17]。
  另一方面,各国的许多国内司法判例也对职能必要理论予以肯定。法院的相关裁决一般都认为,国际组织的豁免对于组织独立履行其职能具有重要意义。这方面的案例很多。比如,在Curran v. City of New York案中,一个纳税人就纽约市向联合国提供土地并免除其税赋提出诉讼。纽约州法院认为,根据联合国宪章第105条授予联合国的豁免,包括税收豁免,都是达成其目的所必须的[18]。在其他案件的判决中,法院都主张,“授予组织豁免是为了便利国际机构的工作”,[19]为了“确保其履行职能”,[20]为了“避免对独立履行职能的妨碍”,[21]“作为被告,组织的地位受到联合国宪章第105条的保护”,[22]“联合国宪章第105条并没有授予组织职员的非公务行为以豁免”[23]等等。就连对国际组织主张管辖权的态度最为顽固和坚定、习惯使用统治权和管理权的分类方法来裁决案件的意大利法院,在一些案件中也不得不趋向于运用职能必要理论[24]。所以,可以看出,授予国际组织豁免是为了保护其独立履行职能所必需的观点,在各国司法实践中并没有受到太大的挑战[25]。画风不对,如何相爱
  就国际货币基金组织而言,其豁免权同样也具有职能性特点。国际货币基金组织是联合国的专门机构之一。根据《联合国专门机构特权与豁免公约》第6条第19节甲项规定,专门机构职员以公务资格发表的口头或书面言论或所实施的一切行为,豁免于法律程序。这里,该公约强调的是专门机构职员只能就其以公务资格所为的一切行为才豁免于法律程序,对于非公务行为则不享有这样的豁免。该公约第6条第22节进一步规定:特权与豁免是专为专门机构的利益而授予职员的,并非为了有关个人的私人利益而授予。这就更加凸显了联合国专门机构的豁免权是一种为了履行组织职能、达成组织目的而必要的豁免,而不是为了职员的个人私利。
  《国际货币基金组织协定》第9条第1节规定,为了使基金组织能够履行其托付的职能,基金组织在各会员国境内享有本条所规定的法律地位、豁免与特权。该条第8节甲项规定,基金组织的理事、执行董事等官员和职员,在其以公务能力行事的范围内,豁免于法律程序,除非基金组织放弃此种豁免。作为国际货币基金组织的宪制性法律文件,该协定也反复强调了基金组织只享有履行其职能所必要的、以公务能力行事的特权与豁免。
  从上述与国际货币基金组织直接相关的两份法律文件可以看出,与其他国际组织一样,该组织的豁免同样也是一种职能性豁免,受到职能必要的限制。
  二、国际组织公务行为的确定
  作为国际法的主体之一,国际组织享有履行其职能和实现其目的所必要的豁免,即意味着国际组织只能就其在公务能力(official capacity)范围内所为的行为享有豁免,并非国际组织的所有行为均享有豁免。因此,授予国际组织豁免和国际组织实现这种豁免的关键在于对国际组织公务行为(official acts)作出明确界定。也就是说,只有国际组织的公务行为才享有豁免,而对于其非公务行为而言,豁免是不存在的。国际组织享有豁免是其正常履行职能和顺利实现目的的保障,而国际组织公务行为的确定是授予国际组织豁免和国际组织实现这种豁免的前提。
  国际组织及其职员所享有的特权与豁免,与外交特权与豁免不是相同的一类,差异是很大的。享有外交特权与豁免的人员,不论其公务行为还是私人行为,均享有相应的特权与豁免。而国际组织及其职员,只能就其公务行为享有豁免,私人行为则不受豁免权的保护。
  如何界定公务行为(official acts)与非公务行为(non-official acts),是关键所在。公务行为一般被认为是为组织实现目的和履行职能而进行的所有行为[26]。这已被许多国际组织法律文件所认可和接受[27]。但是,国际组织的公务行为必须是在实现其目的、履行其职能所严格必需的基础上所为的行为。也就是说,这些行为应当是国际组织目的和职能的自然之结果[28],或者说这种行为在逻辑上来源于国际组织的目的和职能[29]。如果国家可以对国际组织及其职员的行为进行起诉,那么国际组织及其职员的独立性就会受到损害。国际组织职员所为的行为,不能受到允许有关国家对其提出诉讼的影响。每一个国际组织职员对其公务职能都需要享有诉讼豁免。在大部分的国际组织中,都被授予了这样一种豁免[30]。
  确定公务行为的准确内容是一件困难的事情[31]。国际组织的公务行为是由组织的目的和职能来决定的。但是,通常国际组织的基本文件只是对组织的目的和职能进行含糊的和总括性的描述。由于缺乏明确的标准,运用公务行为(official acts)和非公务行为(non-official acts)的两分法来确定豁免的范围,在实践中可能导致很大的困难。公务行为的概念与国际组织的法定职能密切相关。在国家豁免中,对国家行为可以简便地根据其是否具有商业性质来进行分类,但公务行为的概念在实践中不可能没有任何条约基础而抽象适用[32]。
  但是,在确定国际组织是否在以公务能力行事方面,并非完全没有任何依据。建立在严格履行职能所必不可少的基础上,对国际组织的行为按照“公务行为”和“非公务行为”的标准进行分类,则可以明确区分国际组织的哪些行为可以享受豁免,哪些行为不需要享有这种豁免。职能性标准依然是划分国际组织公务行为和非公务行为的重要决定性因素。明确国际组织的非公务行为不享有豁免,这样就能刺激和鼓励国际组织将自己的行为限制在履行职能所允许的范围内[33]。这既是国际组织豁免具有与主权豁免不同的性质所要求的,也是便利国际组织有效履行职能所要求的。
  可以看看联合国在实践中对公务行为与非公务行为的判断标准的把握[34]。事实上,联合国特权与豁免公约没有规定决定组织职员是否以公务能力(official capacity)行事的标准。那么这就暗示着,任何标准可能都不能令人满意。实践中只能对特定的行为进行认真考察,并且对组织人员所从事的行为情况予以综合评估,并据此得出结论[35]。但实际上这种方式是不敷使用的。下面将分析各种决定公务行为的标准的可能作法。
  联合国人员是否以公务能力行事的问题,换个思考的角度,其实就是指组织是否应该对其职员的行为,甚至可能是错误的行为承担责任的问题[36]。联合国特权与豁免公约第29节b项规定,如果组织职员享有豁免,那么,组织必须作出适当规定,使得申诉人可以对该职员提起诉讼。换言之,如果组织能够对职员的行为承担责任,那么,任何行为都可以是公务行为。但问题是,当一个职员在办公室对另一工作人员实施性侵犯的情况下,即使联合国对此种行为表示承担责任,那也很难得出结论认为此等行为属于公务能力范围内所为[37]。
  如果将职员从事此类行为是否是在履行职能(on duty)作为确定公务行为的标准,恐怕也无济于事。有些行为,比如,上下班通常不是公务行为,不能认为享有职能性豁免,但为了事故赔偿的目的,上下班途中也被认为是在履行职能[38]。
 

  ······

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