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【期刊名称】 《地方立法研究》
地方城市管理条例立法技术研究
【英文标题】 Technical Study on Legislation of Local Urban Management Regulations
【作者】 陈伯礼
【作者单位】 重庆大学法学院{教授、博士生导师},中国立法学研究会{常务理事}
【分类】 立法学【中文关键词】 地方立法;城市管理;立法技术
【英文关键词】 local legislation; urban management; legislative technique
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 26
【摘要】 城市管理是社会管理的重要内容之一,由于我国城市管理事项尚无国家层面的立法,因此通过地方立法实现城市管理的法治化成为部分地方管理者的重要选择。本文梳理了我国18个地方城市管理条例的立法现状,分析了地方城市管理条例在内容构成、立法目的与根据、立法原则、法律责任等内容上存在的问题,并提出具体建议。
【英文摘要】 Urban management is one of the important contents of social management. Since there is no national legislation on urban management in China, it is an important choice for some local managers to legalize urban management through local legislation. This paper reviews the legislative status of 18 districted Cities in China's urban management regulations, analyzes the problems existing in content composition, legislative purpose and basis, legislative principle and legal responsibility under the guidance of harmonious value, and puts forward specific suggestions.
【全文】法宝引证码CLI.A.1246728    
  多年以来,我国各级政府的城市管理工作时常成为新闻热点,地方城市管理部门的执法权限、方式、责任等成为社会关注的焦点,因此通过制定城市管理相关法规解决执法困境便成为管理者的首选手段。本文拟从实证角度分析我国城市管理地方法规立法技术的运用现状,分析其得失,并提出地方城市管理立法需要解决的关键问题。
  一、地方城市管理立法概况
  在我国,城市管理领域是一个既无中央统一立法,又无专门管理机构的领域,[1]基于此,根据地方性法规在非国家专属立法权事项且属地方管理事项上具有先行先试的立法权限,一些地方相继制定了城市管理法规。本文选取的分析对象,主要是18个设区的市的人大常委会制定的具有综合性的城市管理条例,[2]不包括某些地方制定的与城市管理工作有关的单项法规,也不包括地方政府制定的城市管理单项规章或规范性文件。[3]
  (一)地方条例的内容构成
  地方条例内容构成表1所示:
  表1地方条例内容构成[4](数字为条文数量)

┌──┬──┬──┬──┬──┬──┬───┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┐
│结构│总则│管理│行政│管理│管理│管理事│综合│执法│宣教│监督│公共│机制│监督│法律│附则│
│地区│  │规范│执法│职责│规定│项  │与行│规范│社会│管理│服务│与考│与救│责任│  │
│  │  │与标│  │  │  │   │政执│程序│参与│与保│与监│核 │济 │  │  │
│  │  │准 │  │  │  │   │法 │  │  │障 │督管│  │  │  │  │
│  │  │  │  │  │  │   │  │  │  │  │理 │  │  │  │  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│安庆│9  │20 │  │  │  │   │13 │  │  │  │  │  │  │15 │2  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│蚌埠│7  │  │  │  │  │36(6 │  │  │  │4  │  │  │  │  │2  │
│  │  │  │  │  │  │)  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│长沙│8  │  │  │  │20 │   │13 │  │  │  │  │  │  │10 │3  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│池州│12 │27 │13 │  │  │   │  │  │  │4  │  │  │  │7  │2  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│赣州│8  │  │  │4  │35 │   │9  │  │  │  │  │  │  │24 │1  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│合肥│6  │  │  │5  │31 │   │  │8  │  │7  │  │  │  │  │1  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│淮南│13 │25 │  │  │  │   │  │  │  │  │  │18 │  │6  │2  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│荆门│12 │  │  │  │  │29  │6  │  │  │10 │  │  │  │19 │2  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│丽江│7  │  │  │  │  │33(5 │  │  │  │  │  │  │  │4  │3  │
│  │  │  │  │  │  │)  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│南昌│6  │  │  │5  │23 │   │  │  │9  │  │12 │  │  │12 │2  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│南京│12 │  │16 │  │  │40  │  │  │  │  │  │  │9  │  │2  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│日照│13 │  │  │  │  │68(7 │  │  │  │7  │  │  │  │25 │1  │
│  │  │  │  │  │  │)  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│上饶│11 │  │  │4  │40 │   │8  │  │  │  │  │  │  │20 │2  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│芜湖│10 │  │  │  │  │51  │10 │  │  │  │8  │  │  │4  │2  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│宣城│11 │  │  │  │  │31  │9  │  │  │  │  │  │  │17 │2  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│普洱│5  │  │  │  │  │40(5 │  │  │  │  │7  │  │  │7  │1  │
│  │  │  │  │  │  │)  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│曲靖│6  │  │  │  │  │41(6 │  │  │  │  │  │  │  │3  │2  │
│  │  │  │  │  │  │)  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├──┼──┼──┼──┼──┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│玉溪│7  │  │  │  │  │32(5 │  │  │  │  │  │  │  │7  │2  │
│  │  │  │  │  │  │)  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
└──┴──┴──┴──┴──┴──┴───┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘

  就表1的内容,做如下几点总体性说明:
  第一,所有的地方城市管理条例都在第一章设有总则,内容主要集中在立法目的、条例适用、管理原则、管理机制等几个关键问题上。也有将城市管理公民权益保障[5]、财政预算[6]、公民参与[7]、教育工作[8]等内容列入总则一章。
  另需说明的是,在法律适用上,多数条例都对空间适用做了规定,如《合肥市城市管理条例》2条规定:“本市实施城市化管理区域内的城市管理活动,适用本条例。县(市)区人民政府应当将辖区内实施城市化管理的区域向社会公布。”但有个别条例通过规定对“人”的适用来界定适用范围。例如,《云南省普洱城市管理条例》2条第1款规定:“普洱市城市规划区内的单位和个人,应当遵守本条例”;同时,又在第2款规定“本条例所称的普洱市城市规划区,是指普洱市思茅区的城市建成区和规划控制区”。该条前款规定的是“人”,后款定义的是“空间”,在适用上容易引起歧义。因为“城市规划区的单位和个人”可能存在多种判断标准,如果按户籍为标准,则临时到市区从事经营的流动摊贩显然不属于该条例的管辖范围,而这样解释明显与制定条例的初衷不一致。
  第二,多部地方城市管理条例都有与管理领域相关的内容,但章名差异较大,有称为“管理事项”“管理规范”的,也有称为“管理标准”“管理职责”“管理规定”的。需要注意的是,蚌埠市、丽江市、日照市、普洱市是将城市管理的每一具体领域用专章做出规定,这一立法方式导致其城市管理条例的章数大大增加。
  第三,多数地方条例都有与执法规范、执法程序及执法监督、执法保障相关的内容,不同之处在于各地对相关内容的强调重点不同。
  第四,多数地方法规都有法律责任与附则一章。就法律责任而言,不同地方规定内容不尽相同,条文差异较大。附则一章一般对施行日期及与其他法律法规的冲突适用问题做出规定。[9]
  第五,地方城市管理法规结构安排最具特色的当属《南京市城市治理条例》。该条例规定了“公众参与治理”与“监督与救济”两章内容。特别是“监督与救济”一章,主要规定了对行政执法人员及城市管理参与主体的监督,而没有规定被管理者违反城市管理法规所应承担的法律责任,这些内容凸显了该条例的制定者由城市管理到城市治理理念的变化。
  (二)地方条例中的立法目的与立法依据条款[10]
  1.立法目的
  首先,多数地方条例将城市管理的目的定位为:规范城市管理、提高公共服务和提升城市环境三大目的,但表达方式不尽相同。其中,就城市管理目的,10个条例使用了“规范城市管理”,1个条例使用了“规范和加强城市管理”,1个条例使用了“加强和规范城市管理”,3个条例使用了“加强城市管理”的表达方式。在公共服务目的上,有10个条例使用了“提高公共服务”,占绝对优势地位。在城市环境目的的表达上,各条例集中在与建设或创建文明、和谐、宜居、安全有序几项内容上,但是内容排序有所不同。有的条例将“文明和谐”排在“安全有序”之前,有的将“安全有序”排在“文明和谐”之前。
  其次,《南京市城市治理条例》将首要目的定位为“推动公共参与城市治理”,将提高城市管理和服务水平和建设宜居城市和幸福城市分别列为第二和第三目的,这在所有法规中独树一帜。另外普洱市将完善城市功能列为立法目的之一,也是具有特点的立法目的表达。
  2.立法依据
  在研究涵盖的18个条例中,除了《荆门市城市管理条例》没有立法依据规定以外,其余管理条例都有立法依据的内容。其中,有8个条例将立法依据表达为“根据有关法律、行政法规”[11];有9个条例表述为“根据有关法律、法规”[12],另外,《玉溪城市管理条例》将立法根据表述为“根据《中华人民共和国城市规划法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规”。
  需要说明的是,在上述18个条例中,只有安庆市与蚌埠市在附则中规定了所指定的条例与省级法规的适用关系。[13]
  (三)城市管理立法原则
  关于城市管理立法原则如表2所示。
  表2城市管理立法原则

┌───┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┐
│地方内│安庆│蚌埠│长沙│池州│赣州│合肥│淮南│荆门│丽江│南昌│南京│日照│上饶│芜湖│宣城│普洱│曲靖│玉溪│
│容  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│以人为│有 │有 │有 │有 │有 │有 │有 │有 │有 │有 │  │有 │有 │有 │有 │有 │有 │有 │
│本  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│依法治│有 │  │  │有 │有 │  │有 │有 │  │  │有 │有 │有 │有 │有 │  │  │  │
│理(行│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│政) │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│公众参│有 │有 │有 │  │有 │有 │有 │有 │有 │有 │有 │  │有 │  │有 │有 │有 │  │
│与  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│权责一│有 │有 │  │有 │  │  │  │  │  │有 │  │有 │有 │有 │有 │  │  │  │
│致(明│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│确) │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│协调创│有 │  │  │有 │  │  │  │  │  │  │  │有 │有 │有 │有 │  │  │  │
│新  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│服务优│  │有 │  │  │有 │有 │有 │  │  │  │有 │  │  │  │  │有 │  │  │
│先  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
└───┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘

  (续上表)

┌───┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┐
│地方内│安庆│蚌埠│长沙│池州│赣州│合肥│淮南│荆门│丽江│南昌│南京│日照│上饶│芜湖│宣城│普洱│曲靖│玉溪│
│容  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│疏管结│  │有 │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│合  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│统一领│  │  │有 │  │  │  │  │  │有 │有 │  │  │  │  │  │  │  │  │
│导  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│分级负│  │  │有 │  │  │  │  │  │有 │有 │  │  │  │  │  │  │  │  │
│责(管│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│理) │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│部门联│  │  │有 │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│动  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│综合管│  │  │有 │  │  │有 │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │有 │
│理  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│政府主│  │  │  │  │有 │有 │有 │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│导  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│科学高│  │  │  │  │  │  │  │有 │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│效  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│属地管│  │  │  │  │  │  │  │  │有 │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│理  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│社会监│  │  │  │  │有 │  │  │  │有 │有 │  │  │  │  │  │有 │有 │有 │
│督  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│科学规│  │  │  │  │  │  │  │  │  │有 │  │  │  │  │  │有 │  │有 │
│划  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│共同治│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │有 │  │  │  │  │  │  │  │
│理  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│柔性管│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │有 │  │  │  │  │  │  │  │
│理  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│损害最│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │有 │  │  │  │  │  │  │  │
│小  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│源头治│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │有 │  │有 │  │  │  │  │
│理  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│规划统│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │有 │  │
│领  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
└───┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘

  从表2展现的内容可知:
  第一,城市管理原则条款是各地条例差异最大的条款。地方城市管理条例在原则表述中,用了高达21种以上的词组,涵盖内容广泛。但是除了“以人为本”“公众参与”和“权责一致”3个原则以外,其他18项内容的使用频率都在6个以下,有7个原则只有一次的使用频率。这说明在地方城市管理立法中,何者应作为城市管理的原则,具有很大随意性,并没有达成广泛的共识。
  第二,从每一地方条例规定的原则数量来看,最多的是《南昌市城市管理条例》,共规定了7项原则,最少的是《云南省曲靖市城市管理条例》,共规定3项原则。另外共有10个条例规定了5项原则,表明5项原则颇受地方条例制定者青睐。
  第三,相同内容的原则在不同地方管理条例中所排列的位置并不相同。如使用频率在最高的以人为本原则,在多数条例中被排为首要原则,但在《合肥市城市管理条例》中却为第三原则。[14]同样是使用频率较高的公众参与原则,在安庆市、淮南市条例中列为第三原则,在蚌埠市、长沙市、丽江市、普洱市条例中列为第五原则,在合肥市条例中列为第二原则,在荆门市、曲靖市条例中列为第四原则,在南昌市条例中列为第六原则,在宣城市条例中列为第二原则。这说明各地条例对原则的排列有相当的随意性。[15]
  (四)关于法律责任
  在本文统计的18个地方条例中,15个有法律责任专章,3个条例没有设定法律责任专章。这三个城市在法律责任规定上使用的立法技术基本一致,都是在“监督管理”或“监督和救济”一章,对行政主体[16]的行政或其他责任做了规定,[17]而对其他社会主体的责任都直接规定在具体的管理事项(标准)的后一款。[18]
  在设有法律责任专章的地方条例中,有如下两个值得关注的问题:
  第一,多数条例都在法律责任一章首条对公权行使的

  ······

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