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【期刊名称】 《法学家》
守法社会的建设:内涵、机理与路径探讨
【作者】 李娜【作者单位】 云南大学法学院{讲师}
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 守法社会;法治建设;守法意识;守法能力;法律威慑
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 15
【摘要】 守法并非一个由法律规则自动生成的结果,而是一种社会行动的逻辑。守法社会建设面向的是个人、群体、组织三类主体以及社会、政府、国家三个层面。以整体性和过程性的视角,在法律—社会—个人之间、规则—行动—观念之间、行动者的主观意识—客观能力—客观环境之间建立起联系,可以发现,守法社会的基本内核包含守法意识、守法能力、守法条件和环境三个相互联系的方面,而这三个核心维度又分别包含认同、道德义务、知识、资源、法律体系、法律威慑、社会文化心理七个具体构成要素。围绕守法社会的核心构成,能够发展出守法社会的建设路径。在当前以及未来,需要发展全新的守法认识论、守法研究和守法实践。
【全文】法宝引证码CLI.A.1246733    
  党的十九大报告明确指出,“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”,其中“全民守法”是全面依法治国的重要目标和建设内容。[1]然而,要建构起普遍“尊法信法守法用法”的社会基础,面临着各种困难。全民守法的社会状态,并非仅倚靠日益精湛的立法技术、不断强化的执法活动或单纯依靠普法和道德教育就可以完全实现。“全民守法”本身依赖于有效的建设。相较于对立法、司法和执法的研究,学界对守法的研究较为薄弱。
  本文旨在以一种整体性和过程性的视角,在法律—社会—个人之间、规则—行动—观念之间、行动者的主观意识—客观能力—客观环境之间建立起联系,通过回答何为守法、守法社会的核心构成是什么、守法社会建设的系统要素有哪些,以探究守法社会建设的基本内涵、核心机理与路径可能。
  一、守法社会建设作为法治建设的“高级目标”
  (一)守法的内涵
  弄清楚在何种立场、何种层面和何种逻辑下谈论守法,决定了如何做研究、做什么研究,以及如何建设守法社会。比如,若认为守法是执法的结果,则研究和建设的重点就变成了如何改善执法。要弄清楚守法的内涵,有许多值得厘清的问题:是不是立法、执法、司法足够好,就可以实现全社会的普遍尊法守法?是不是法律知识增多、道德水平高,就必然产生守法?守法是否仅仅是规则适用的结果,抑或仅仅是人们应对外部环境的一种行为反应?守法社会的核心究竟是什么?
  对守法的认识,首先不能停留在道德、伦理的应然性论证上。大量现实现象表明,对于守法应然性的认知并不能很好地解释实践中的诸多现象。例如,很多领域中轻微违法的比例居高不下,即便在道德上对此类行为加以谴责,即便不断执法甚至于执法机构不时采取专项行动,一旦执法力度减弱,违法势头便会再度上扬,于是执法往往陷入死循环。面对此种情形,已经无法单单从执法角度找到突破困境的路径。又如,美国一个社会心理学家团队做过一组行为实验,该实验最初肇因于某国家公园面临的如下难题:来此公园的游客们常常忍不住采摘喜爱的花和树枝,公园管理者多次张贴标示牌进行警告,但收效甚微。在这个团队的建议下,公园换上了另外一块牌子,上面写着“95%到过这里的游客认为,随意采摘是可耻的行为”。随后发现,很多游客在看到这个新牌子时放弃了采摘。接着,这个团队把实验延续到一家旅店,在其某个楼层所有房间的浴室里都贴上了如下提示:“90%住过这个房间的旅客选择了重复使用毛巾。”最后发现,相比其他没有贴上述提示的楼层,在该楼层住过的住客大比例地重复使用毛巾。上述研究证明了一个理论:人们更容易选择做别人认为正确或者他人也同样在做的行动,这是来自社会规范的影响。[2]在一些领域中还会发现,人们自觉自愿地做出合乎法律期待的行为,其动机并非来自法律或道德的压力。例如,笔者对建筑工人安全守法的实证研究显示:工人们对法律的认知非常有限,与监管者鲜有接触,他们更多是基于个体化的认知、体验和判断来行动,而这种行动恰恰与法律所预期的方式相吻合。[3]还有一些超守法的情形。例如,欧洲有研究发现,环境监管部门会要求餐馆安装具有监测排烟量的厨房设备,结果有的企业自行安装了费用高昂、对油烟排放指标要求更高的设备,远超法律的最低要求。对这样的企业而言,其守法的动力来自要营造更好的社会声誉,因此愿意承担更高的守法成本。[4]
  诸多的观察和经验研究都提醒我们:守法不只是一个法律事实、一种结果,它也是一种社会行动的逻辑,具有观念和意识层面的维度,并且还包括行为选择与日常实践的维度。从社会科学的角度来看,从静态的法律规则到动态的行为方式(规则→守法),并不是一个自动生成的结果,其中可能经历法律规则被传播、选择、习得、认可、内化、行动的过程。就此而言,它和执法、司法的过程有着诸多相似之处。
  如果我们认可守法是一种社会行动的逻辑,那么它所包含的内容“要比许多人所理解的广泛、深刻和丰富得多”。[5]首先,守法作为一种行动的逻辑,意味着行动者的“主体性”不应被回避和忽视。承认主体的能动性,并非对法律权威(即社会主体应当尊法守法)的消减。相反,它有助于在真实世界中发现人的认识和行动是在何种情景、以何种方式与法律发生具体的联系或碰撞。而如果否定这种主体性,只从一种自上而下的角度看待法律实施,则容易让法律和公共政策的视野变得缺乏对社会现实的回应。其次,作为一种社会行动,守法具有过程性,存在诸多要素影响着守法过程中的不同环节。对守法之行为方式及其后果的理解和研究应是多面向的,而不仅仅只是关注惩罚、控制与规训。同时,过程中的不同要素之间往往会形成相互建构的关系。换言之,守法会成为一种建构性的力量。此外,作为一种行动的逻辑,守法不应单纯被理解为是一种外在的塑造、对外部环境的应对形式;它还是一种内生性的东西,有着自我生成、自我演化的能力和机制。例如,当尊法守法的价值被行动者所认同,又或当行动者的某种行为动机符合法律的预期时,我们就会看到一种“无需法律实施的守法实践”。就此而言,守法的内生性力量恰恰是法治的生长机制之一。
  (二)守法社会建设应当成为法治建设的“高级目标”
  守法涉及个人、群体、组织三类主体以及社会、政府和国家三个层面。守法社会的理想状态是:在主体方面,不同的个人、各类社会群体和不同性质的组织普遍地守法;在生活的构成层面,社会关系的展开因守法而有序,各级政府能依法运行,党和国家政权结构的存在和运行是一种守法实践。也因此,守法社会建设关联着法治国家、法治政府和法治社会三位一体建设。从更为广阔的视野来理解,就会意识到:守法社会建设应当成为并且会成为一国法治建设的高级阶段。
  其一,守法不是法治国家建设的末梢,相反,它可能影响到法治治理体系中的其他环节,制造出积极有利或者破坏性的影响。例如已有一些研究探讨了积极守法所具有的社会粘合功能,[6]但我们也看到诸多领域中存在着日常性违规普遍化的情况,从而将法律实施拖入困境。因此,守法不应当仅仅被作为“镜子”以投射出立法、执法或司法的后果。相反,它是能动的,具有建构性。从某种意义上讲,“何以守法”应当成为法学研究和法律实践的一个重要议题,因为它可以生产出制定什么样的法律、如何执法、如何裁判等一系列关联性、关键性的问题。
  其二,守法社会的建构,可使一个国家的治理方式从“命令—控制”模式转变为一种成本更低、生长性更强的治理模式,进而更加有效地解决中国国家治理规模和治理负荷的难题。[7]从世界各国的实践可知,“命令—控制”的治理方式需要耗费大量的社会资源,却未必能达到理想的效果。当前,党和国家提出了“增强全社会厉行法治的积极性和主动性”这一具体目标,然而路在何方?守法建设或许能就此给出一些可能:当我们从对待守法作为一种义务拓展到研究守法行为生成的内在逻辑,从研究守法的被动状态(即回答“为什么出现与法律相一致/相违背的情形”)拓展到研究守法的积极状态(即回答“如何可能促成积极守法”),就有可能把握住秩序生成的一些关键机制和环节,通过激发行动的自主性和自觉性,以较少的成本实现法律的预期目标。
  其三,守法社会的建设应当成为法治国家建设的“高级目标”。因为它探索的是外在力量与内生性力量的结合,是社会作为一个运行系统的问题,是一个社会中的所有角色、力量如何融入过程的问题,所以它是法治国家建设的“增量”要素,是激发社会活力的可能路径。从这个意义上看,重视守法建设,才有可能真正实现“社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序”。[8]从国家治理的整体策略上讲,守法社会建设也有助于发现我国目前在全面推进依法治国过程中所面临的实际挑战,并从社会的制度环境、运行机制和动员机制等方面,为如何建设法治国家提供有益的参考。
  总而言之,就目前中国的法治实践来看,立法技术日益成熟,执法和司法活动也不断加强和规范,但对于什么才是促成社会大众(公民、组织、机构)自愿践行法律的内在力量和动员机制,现有的认识和具体对策方面的积累尚显不足。有鉴于此,有必要进一步探讨守法社会的生成机制。
  二、守法社会的核心构成维度与要素
  有很多因素塑造或促成守法的行动选择。例如,工具主义的分析立基于理性人的基本假设,强调威慑理论对行为的塑造:人们会根据对违规与否的成本-收益计算来选择行动策略。因此,好的制度设计或法律实施,应当使人们从违规中获得的利益或激励小于其所需付出的代价。换言之,惧怕被惩罚成为守法的动机来源。[9]各国普遍存在的“强力执法”可被视为这种理论的实践。当然,工具性的动机,还包括当人们觉察到遵守法律可以获得更大的利益或激励时,就会有了自觉守法的动机。[10]与之相对的,规范主义的分析则强调:人们的正义观、道德价值观,以及对法律合法性的认同程度,极大地影响其行动选择。汤姆·泰勒(Tom Tyler)指出:“对自己应当如何行事,人们都有自己的观念。如果他们基于自己的行为观念而认为遵守法律是理所应当的,他们就会自觉承担起遵守法律的义务来。……这种对法律的规范性忠诚,是以人们的个人道德义务感,或者是以他们对法律当局合法性的认同为基础的。”[11]规范主义的分析后来经由社会学家、社会心理学家的研究得以进一步拓展,发现了社会性规范(Social norms)在塑造行为方面的重要性——人们有意识或无意识地更倾向于做“别人都在做的事情”或者“别人也认为正确的事情”。[12]例如,当纳税人相信绝大多数其他人都依法纳税时,他的守法动机会明显提高。当人们相信做某种事情能获得更好的外部认同或尊重时,其行为的积极性会显著提高。相反地,如果人们相信“法不责众”,那么其不按法律规则行事的动机会得到加强。[13]还有一些聚焦商业组织的研究发现,守法与否不仅是一种选择,还关乎是否有行动的能力,例如行动者拥有的知识、掌握的信息以及能够发动的资源等。[14]更进一步的研究发现,组织体内部有许多因素影响其作为一个整体所呈现出来的守法状态,包括领袖的守法动机、内部结构、权力的分层、人事制度和管理制度的运行,以及组织的文化特征等等。[15]
  现有的研究和实践给出了许多富有洞见的要素。但是,个人的守法、群体的守法,组织/机构的守法,与一个社会的守法并非完全一样的东西。在既有成果的基础上,有必要继续探什么是守法社会的核心。回答此问题的思路有多种可能,而笔者认为,要从纷繁复杂的社会现象中提炼出守法社会生成和运行的核心要素,有如下几个关键所在:其一,守法社会的构建是一个综合系统,它将法律、社会与个体紧密联系在一起。因此,需要对法的研究(法律是如何进入社会的、如何在实践中塑造行动与秩序)、对人的研究(人如何与法律遭遇、如何做出行动选择),也需要对社会的研究(社会秩序生成的原理和机制),进而回答什么样的方法和机制才能有效地让社会中的大多数遵守法律。其二,应当看到守法具有的复合性和能动性特征,看到在规则、行动与观念之间存在着紧密联系。因此,守法社会构建的核心要素,既包括客观性的要素,也包含主观性的要素。其三,守法社会的生成和运行是一个过程,应当有过程性的视角。因此,守法不仅仅是对思想和观念的灌输,还包括能力的培养、条件的供给和环境的塑造。其四,守法社会的建设不能缺少行动者的主体视角,故有必要围绕着行动者的主观意识、客观能力以及所处的客观环境进行系统考察,避免因将守法对象和守法现象客体化可能带来的狭窄判断。其五,既有的研究已经针对某些特定群体、特定行为或在特定领域中触及守法有关的议题,但从社会建设的角度来看,有必要将守法的探讨从社会局部拓展到对一般性社会形态的研究,进而发展出关于守法社会的一般性、整体性的认识和理解。
  以上述关键点作为基础,本文根据理论梳理、现实观察和自身进行过的实证研究,秉承着“整体论”的研究进路,[16]提出守法社会的基本内核包含着三个相互联系的方面,而这三个核心维度又包含着七个具体的构成要素(见图1):
  (图略)
  图1
  其一,守法意识。守法意识是守法社会建设的主观维度,它是尊法信法的心理和认知发生机制,也是形成守法动机的基础条件。守法意识包含着两个核心要素:认同和道德义务。其中,前者指向行为人对“法律应该被遵守”的内在认可,而后者指向行为人所抱持的道德义务感,即“遵守法律是正确的事情”。
  其二,守法能力。如前所述,守法社会的建设是一个主客观相结合的系统。具备主观上的守法准备,并不必然能达到守法的行动状态,因为客观要素同样形塑和制约着守法实践。守法能力就是守法社会构建的客观维度之一。即便解决了意识问题,守法的程度还会受到行动者能力程度的限制,而能力要素往往没有受到理论界和实务界的足够重视。不论是作为个体还是组织、机构,影响其守法能力的关键要素体现在两个方面:关于法律的知识,以及所拥有的达至守法状态的资源。这里需指出的是,一些文献将法律知识归纳为主观性的要素,即属于法律意识的范畴。但本文认为,虽然两者有着密切的关联,但从功能机制的角度来看,守法意识解决的是心理机制的问题,而法律认知水平反映的是能力机制的问题。进行这样的界分,更有利于探讨行动性和对策性的思路。
  其三,守法条件和环境。如果说守法能力是一种个体性的客观要素,那么守法条件和环境则强调系统性的客观要素。除了社会成员[个体、群体、组织、机构(包括国家机关)]具备守法意识和一定的守法能力之外,守法社会的构建离不开社会系统中许多现实条件和要素的影响。这种环境性的因素包括三个核心方面:法律体系、法律威慑以及社会文化心理。
  从整体上来讲,意识、能力和环境条件的结合,基本建构起一个三位一体的守法社会运行机制,而七个具体要素之间也构成一种复合互动的关联性,例如法律体系的样态可能影响到对法律的认同程度,行动者的守法能力也会影响到法律威慑的实际效果……正因如此,守法社会的建设需要的是三位一体的整体性推动。先从某些要素入手,可能起到牵引和带动性的作用。但是从社会建设的长远过程来看,三个核心维度是无法割裂或者有所偏废的。
  三、守法社会的建设路径
  (一)守法意识的生成与维系
  义务、道德、信仰与守法意识之间的关系是古老的命题。人们从亚里士多德那里读到了“成立的法律获得普遍的遵守”是法治本身所包含的内在含义。[17]此后,法理学、法哲学和政治哲学中都发展了对守法“应当性”问题的论述。当然,这一理论探索本身有过各种复杂的讨论,且也未形成共识。[18]本文认为,对守法意识的讨论,除了肯定其与伦理道德、信仰、法治精神等的关联性外,正面回答如何使守法成为一种道德基础、成为一种内在信仰也十分重要。换言之,理念的探讨很重要,但关键是要能够转化为行动的思路。不能只论证“守法应该成为……”,而是也要解决“如何成为……”的实际。我们需要花精力去探索的问题在于:守法意识在实践中是如何生成的?面临着哪些具体问题或障碍?以及这些意识又如何塑造行动的方式?如前所述,本文认为守法意识的生成有两个关键要素:对法律的认同,以及遵守法律的道德义务感。
  1.对法律的认同
  “法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”[19]有学者指出,在法律已被除魅的当下,简单地从“法律至上”的口号中寻找法律被信仰的力量变得困难。[20]那么,使法律内化为心中权威的依据和力量何在?本文认为,信仰来源于认同,其核心是对法律合法性价值(legitimacy)的认同。从理论上讲,认同意味着在思想感情上的主动接受,从而内化为一种生活方式与生存样式。[21]那么,人如何会对一种规则体系产生思想情感上的信服与主动接受?研究表明,有的是基于对统治权威的合法性的抽象认可,[22]有的是根据其与法律当局打交道的个人经历,形成对法律服务好坏(包括实体性和程序性)的看法和评价,进而决定自己是否认同法律和当局的合法性,以及是否要遵守法律。[23]
  由此来看,要使民众对法律信服,法律首先应当具备“人心”的向度,[24]即法律要解决如何具有合法性和公信力、如何使社会大众产生信任和充满信心的问题。法律权威的生成若仅仅依靠威权,如何与人心产生共鸣?如果只是强调法律的威权,那么守法就变成了“要我守法”,而不是“我要守法”,而这是一种被动的守法观。[25]关于法律(的治理)是否具有人心的向度,在实践中有很多例子。比如,为什么当下我国十分强调政府守法、干部和党员守法?因为这是社会大众感知法律合法性的直接来源之一,是能够形成认同的信息来源之一。而一旦政府不守法、干部和党员不遵规,就会轻而易举地破坏法律认同的生成。类似的,司法公信力的问题,其实质是裁判权的运用与民众之间如何形成信任的问题。借用弗兰西斯·培根曾说过的话,不公的裁判所造成的严重损害,不在于具体的不正义,而在于其将水源都败坏了。[26]还有更直观的,在日常性的街头执法中,民众在与执法人员的交往互动中不断生成对政府的具体印象,并逐渐形成对政府信任/不信任的整体性评价。[27]这些实践都关乎着人们如何评价法律(治理)的合法性,并从中产生信念。总之,认同的生成是伴随着法律实践中合法性不断被确认和信服的过程。所以,不能一味地将社会大众不守法归因为法律观念和意识淡薄、法律信仰缺失等。相反,我们需要追问:什么样的法律(及其治理)才可能使人们产生信服?以及什么因素有可能破坏法律认同?
  2.遵守法律的道德义务感
  尊法守法的第二个心理机制是法律的义务观与个人的道德价值观发生契合。亦即法律的要求符合道德上的正当性判断,从而使行动者确信遵守法律是(道德上)正确的事情。此时,守法已经不是法律的机制在起作用,而是道德的自觉在起作用。那么,法律义务是如何与道德义务发生交汇的?有一种观点认为中国的传统中没有普遍尊法守法的道德机制,因为中国传统里没有现代国家概念,而是提倡家、国、天一体,自然就不需要规则。[28]这种认识是值得商榷的。中国自古以来并不缺少对规则的尊重,例如费孝通指出的乡土中国是一套礼治的秩序建构,遵守“礼”(作为一套规则体系)的观念是普遍性的道德约束。[29]所以,今天我们需要面对的问题并不是之前没有规则体系,而是变成了一套现代法治规则体系如何在当下的实践中形成普遍的道德心理机制。当然,道德观的形成是一个教化的过程。本文在此仅根据实践中已经出现的问题,做一个抛砖引玉式的论述。
  首先,法律的教化要有生活的维度。关于是非对错、应该做/不应该做的道德判断,来源于日常实践中人际交往的互动。如有学者指出的,遵守法律是人们生活的一种目的性需要。[30]如果与自己的生活目的和价值意义无关,如何能产生出伦理道德上的共鸣?所以,法律教化的生活维度,就是要解决抽象与具体之间可能存在的冲突。例如,笔者在一项关于法律意识的研究中发现:一些人肯定地回答“法律应当被遵守”,同时却在实施违规行为;但是,他们从观念上并不认为这两者存在冲突,因为他们真诚地认为自己的行为是一种日常化的实践,和法律意义上的对错没有关联。[31]换言之,法律作为一种抽象的认知存在,人们并不能自动地将其与自己的生活世界发生有效连接。
  其次,法律的教化还需要有大众化的维度。有学者对中国普法三十年(1986-2016)进行了系统评价,指出普法展示出多种知识与事实的二律背反:代表精英价值观的普法者与代表民众价值观的受众在认知上往往产生疏离,缺乏普法者和受众之间的沟通;官方过于专注普法者的期望而忽视受众的期待,普法者既对受众的需要照顾不够,又对法治的精神解释不足,从而导致了普法实效大打折扣。[32]由是观之,法律的教化需要寻找能够凝聚、形成大众化普遍共识的有效机制。
  当然,培养尊法守法的道德义务感在当下颇具挑战性。如有学者指出的,在当下的社会中,个人选择性的增强与道德判断上的规则约束力下降同时存在,此种情况在私人生活领域、经济秩序领域尤为明显。[33]这就对法律的教化提出了更高的要求:一方面,法律当局有必要去关注人们对于正义、是非对错、权利义务的具体看法与反应,以免提出不切实际或不具备合理性的法律义务要求;另一方面,在具体法律实践中要不断引导、调整和塑造符合时代要求的伦理道德观。这也正是“以法治体现道德理念,以道德滋养法治精神”的辩证原理所在。
  总体而言,守法意识的生成和维系是一种主观认知与情感的建设,可能立基于对法律本身的认同,又或是形成了道德上的自觉。这是一个复杂的过程。本文指出了在这一过程中需要关注的几个重要思路,即法律的治理应当具备人心的向度,而法律的教化应当关注生活的向度和大众的向度。此外,还有很重要的一点,对于守法意识的理解和讨论,重要的是发展理论与实践的现实关联。
  (二)守法能力的塑造与发展
  相对于守法意识,守法能力是对行动主体的一种客观限制。概括来看,这种能力包括两个方面:知识以及资源。
  1.知识
  知识在这里指的是对法律规则(及其威慑)的认知水平和接受能力。对这种能力需要做一个广义的界定,即包括:能够意识到规则的存在,对规则的要求和含义能够理解,以及能够在认知上将规则和自己的行动产生关联。是否具备相关的法律知识,其实并不完全决定人们的行动选择,但它影响着行动在多大程度上符合或者背离法律的预期。获得法律知识的方式和途径可以有很多,甚至无法穷尽,但是我们可以显著地看到那些造成知识获取不均衡或不充分的关键因素:
  其一,受教育水平。虽然并不是受教育程度越高法律知识就越多,但受教育水平影响着人

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}[荷兰]刘本:“发展背景下的污染监管:中国的立法、守法、执法状况及与其他国家的比较研究”,《洪范评论》(第9辑),中国法制出版社2007年版。
  {2}胡玉鸿:“全民守法何以可能?”,《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2015年第1期。
  {3}[美]汤姆·R·泰勒:《人们为什么遵守法律》,黄永译,中国法制出版社2015年版。
  {4}赵旭东:“何以违法?——适用中国文化转型的规则与社会”,《河北学刊》2016年第6期。
  {5}Christine Parker & Vibeke Lehmann Nielson,eds.,Explaining Compliance:Business Responses to Regulation,Cheltenham,UK & Northampton,MA,USA:Edward Elgar,2011.
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