查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《地方立法研究》
军事立法的合宪性审查
【英文标题】 Study on Military Legislation and Constitutional Review
【作者】 丛文胜【作者单位】 中国政法大学{教授、博士生导师}
【分类】 军事法学【中文关键词】 军事立法;合宪性审查;立法技术
【英文关键词】 military legislation; constitutional review; legislative technique
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 1
【摘要】 党的十九大报告首次提出要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”,这是全面推进依法治国、依宪治国的重大举措。军事立法的合宪性审查具有重大的时代意义和实践价值。我国军事立法合宪性审查制度尚不完善,要根据宪法、法律的规定,构建符合中国实际的军事立法合宪性审查的路径,有效地保证军事立法活动在合宪性轨道上运行。
【英文摘要】 the 19th CPC national congress report for the first time proposed to “strengthen the implementation and supervision of the constitution and promote the work of constitutional review”, which is a major move to comprehensively advance the rule of law and the rule of Consticuton. As an important part of the national legislation system, military legislation must be an important content of constitutional review.Innovatively promoting the constitutional review of China's military legislation is an inevitable requirement for safeguarding the constitutional authority and enhancing the level of rule of law in the construction of national defense and the armed forces.At present, there are many problems that need to be solved from theory to practice.We should actively explore ways to promote the constitutional review of military legislation in China, properly remove doubts about the legitimacy and legality of military legislation, and more effectively ensure that military legislative activities run on the constitutional track.
【全文】法宝引证码CLI.A.1246727    
  
  合宪性审查要解决的是合宪性问题。军事立法的合宪性审查范围既包括军事法律、军事法规、军事规章、军事规范性文件,[1]也应包括有关军事机关履行宪法职责的行为。2017年10月,党的十九大报告要求“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。这是首次在全党的重要纲领性文件中正式提出推进合宪性审查工作。2018年1月,党的十九届二中全会再次指出:“要加强对宪法法律实施情况的监督检查,坚决纠正违宪违法行为。”[2]同年2月,习近平强调,“要完善宪法监督制度,积极稳妥推进合宪性审查工作,加强备案审查制度和能力建设”[3]。3月,宪法修正案将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会,从组织上保障合宪性审查的有序进行。在全面推进依法治国、加强国防和军队法治化建设的背景下,军事立法的合宪性审查应予以足够重视。
  一、军事立法合宪性审查的重要性
  军事立法作为国家立法的重要组成部分,在依法治军、推进国防和军队建设法治化进程中具有重要前提性、基础性和决定性作用,直接关系到依法治军的发展水平和前进方向,“这是国家宪法的最高法律地位决定的,也是依宪治国、依宪执政和依宪治军的必然要求”[4]。鉴于我国宪法确立的军事权与行政权并列的国家机构体制,军事立法与行政立法分开,军事立法包括具有军事行政特点的立法不受行政部门干预,而且没有形成与国家立法机关的固定工作关系。因此,在保证军事立法的合宪性和使军事立法与国家立法相衔接、与国家法治建设相同步等方面,急需通过完善合宪性审查制度,将军事立法纳入国家合宪性审查。当前,通过推进合宪性审查对各级军事立法主体按照宪法和相关法律的授权,制定军事法规范的活动可能存在违反宪法规定的情况进行严格审查,并及时予以纠正,对于保证宪法实施、维护宪法权威具有重大而深远的意义。
  (一)军事立法的合宪性审查是维护宪法权威的重要举措
  宪法作为中国特色社会主义法律体系的核心,也是军事法律体系的核心,是国防和军队建设的最高法律依据。军事立法活动必须严格遵循宪法规范,才能确保中国特色社会主义法律体系的统一性和权威性,才能真正实现“依法治军”和“依法治国”的共同推进。任何时候、任何情况下,军事立法活动都不能离开宪法和法律的规范和制约,都必须在宪法和法律的范围内活动。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[5]宪法担负着保证国家法律体系统一和完整的重要使命,也是衡量一切立法行为合宪性的根本标尺。
  (二)军事立法的合宪性审查是实现国防和军队建设法治化的必然要求
  《决定》指出,要“构建完善的中国特色军事法治体系,提高国防和军队建设法治化水平”[6]。国防和军队建设法治化是一个组合概念、系统工程,有赖于科学完备的体系架构和制度保障。《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》强调,新形势下深入推进依法治军从严治军,就要紧紧围绕党在新形势下的强军目标,创新发展依法治军从严治军理论和实践,构建完善中国特色军事法治体系,形成系统完备、严密高效的军事法规制度体系、军事法治实施体系、军事法治监督体系、军事法治保障体系,提高国防和军队建设法治化水平。军事立法的合宪性审查是构建完备的军事法规制度体系的必要环节,是国防和军队建设法治化的必然要求。
  (三)军事立法的合宪性审查是维护国家法治统一及保证宪法实施的有效方式
  宪法是维护国家法治统一的最高法律保障。国家一切立法主体包括立法机关和被授权立法机关的立法活动都必须以宪法为首要依据,不得与宪法相抵触。我国立法体制从构建中国特色的宪制、保证党对军队绝对领导和维护国防与军事利益的实际需要出发,形成了全国人大和国务院、中央军委以及战区、军兵种、军委机关部门等各类军事法律、军事法规、军事规章和军事规范性文件的立法主体,是全面提升国防和军队建设法治化水平的重要保证,体现了国家立法权和军事权的统一和融合。所有军事立法主体的立法活动必须严格在宪法规范和指导下进行。只有建立起对军事立法活动全面认真严肃的合宪性审查,使军事立法在宪法规范的轨道上运行,才能有效保证国家法治的统一。
  二、军事立法合宪性审查制度亟待完善
  军事立法的合宪性审查依托于我国的违宪审查制度,其目的是使军事法作为宪法的实施法,更好地贯彻体现宪法原则和精神,更好地维护和保障军事立法规范客体的各项权利和利益,保证宪法在国防和军队建设领域的全面实施。
  (一)我国已初步构建了立法机关合法性审查制度
  按照《宪法》和《立法法》的相关规定,全国人大及其常委会应有关主体要求或建议,可以被动或主动地审查包括军事立法在内的国家各级立法,并有权撤销违背或抵触宪法的规范性文件。2004年全国人大常委会在法工委之下设立法规备案审查室以来,全国人大常委会已经形成了以法规备案审查为基础的违宪审查制度。党的十八大以来,我国备案审查制度和工作机制不断健全,全国人大法工委《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》陆续出台。2017年5月,《军事立法工作条例》对军事法规以下层级军事立法的审查和备案工作做出细化规定。这些相应规范的陆续出台,为我国违宪审查工作的开展设定了法定程序,提供了依据。
  从实践上看,近年我国违宪审查实践取得了明显成效。十二届全国人大以来,“法制工作委员会对报送全国人大常委会备案的60件行政法规、128件司法解释逐件进行主动审查研究”,还“收到公民、组织提出的各类审查建议1527件,其中2013年62件,2014年43件,2015年246件,2016年92件,2017年1084件。审查建议中属于全国人大常委会备案审查范围,即建议对行政法规、地方性法规、司法解释进行审查的有1206件,占79.0%”。[7]此外,全国人大常委会法工委还开展了数量可观的重点专项审查活动。
  综上所述,从形式上分析,我国已经初步确立了立法机关合法性审查制度。但全国人大常委会法工委进行的审查是合法性审查,与严格的违宪审查工作有较大差距。其中涉及军事立法合宪性审查的事项、程序以及具体运作更无从谈起,而且合法性审查也尚无实践经验。
  (二)我国军事立法的合宪性审查尚未有效开展
  我国军事立法既包括军事法律,也包括行政法规、军事法规和国防行政法规、国防行政规章和军事规章以及军事规范性文件,都必须被纳入合宪性审查的范围。在当前为数众多的军事法律规范中,涉及合宪性审查或争议的条文并不鲜见,甚至位阶较高的军事立法中也存在亟待解决的合宪性问题。
  1.军事法律规范中的违宪条款亟待纠正
  目前,我国个别军事法律中存在违宪条款。我国《国防法》22条第1款规定:“中华人民共和国的武装力量,由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组成。”《中国人民武装警察法》(以下简称《武警法》)第2条第2款也规定:“人民武装警察部队是国家武装力量的组成部分。”由此,中国人民武装警察部队由中央军委领导是必然结论。《国防法》22条第3款和《武警法》第3条对武警部队接受国务院和中央军委双重领导的规定显然违宪,[8]应予修正。
  2017年12月,中共中央印发《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》,“自2018年1月1日零时起,武警部队由党中央、中央军委集中统一领导,实行中央军委—武警部队—部队领导指挥体制。”中国人民武装警察部队领导指挥体制的调整是我国国防和军队改革的实际需要,也是落实《宪法》93条“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”的重要举措。
  2.个别军事法规的规定与合宪性要求不吻合
  2017年5月,中央军委颁布实施了《军事立法工作条例》(以下简称《条例》)。该条例第一次以军事法规的形式对“军事规范性文件”进行了十分详尽的规定。但其中“军事规范性文件”的运用突破了依据宪法制定的《立法法》对国家法的体系和位阶的统一规定,与国家法治统一要求和国家不同立法体系相衔接的原则不一致。
  例如,我国《立法法》对军事规范性文件做出规定,严格说是排除在军事立法范围之外的。[9]同时,《立法法》考虑到军事立法的特殊性,规定“军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法,由中央军事委员会依照本法规定的原则规定”。但没有提到“军事规范性文件”的制定、修改和废止问题。[10]《条例》把“军事规范性文件”视同“法”予以规范的做法有违法治统一原则和宪法精神。同时,《条例》第60条还直接规定:“中央军委制定的军事法规、军事规范性文件的效力,高于战区、军兵种制定的军事规章和军委机关部门、战区、军兵种制定的军事规范性文件。军委机关部门制定的军事规范性文件的效力,高于战区、军兵种制定的军事规章、军事规范性文件。”第62条规定:“同一单位制定的军事法规、军事规章与军事规范性文件对同一事项规定不一致的,以军事法规、军事规章为准,但中央军委为推行重大改革举措先行制定的军事规范性文件除外。”这些条文无疑对“规范性文件”的效力进行了过度的扩展,明确规定在某些情形下,“规范性文件”的效力可以超越军事法规和军事规章。这无异于是对《立法法》等基本法律规定原则的一种背离。
  3.军事立法主体立法权的宪法依据不够明确
  尽管依据我国《国防法》和《立法法》的相关规定,中央军事委员会等国家军事机关有制定军事法规和军事规章的权力,但相应军事立法主体的宪法条款依据不足,而且由于在《宪法》中缺乏明确立法授权而受到质疑。
  从合宪性审查的角度看,中央军委作为国家最高军事机关,虽然其权责在《宪法》中做出相应规定,但仍有必要在《宪法》中对其作为军事立法主体的宪法地位和军事立法权限做出明确的宪法授权。从法理上讲,尽管《立法法》和《

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1246727      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多