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【期刊名称】 《经济法论丛》
论我国食品企业征信制度
【副标题】 兼论我国《食品安全法》第79条的修改
【英文标题】 Business Credit Investigation on Food Industry in China
【英文副标题】 and Revision for the 79th Article of Food Safety
【作者】 翟相娟
【作者单位】 华侨大学法学院经济法教研室{主任、副教授}
【分类】 市场经济管理法【中文关键词】 食品企业;征信;信用档案;食品安全法
【英文关键词】 food industry; credit investigation; credit file; food safety law
【期刊年份】 2015年【期号】 1(第1期)
【总期号】 总第二十八期【页码】 136
【摘要】 我国《食品安全法》第79条关于食品安全信用档案制度的规定过于单薄,需要借助企业征信制度和企业信息公示制度将其升级为食品企业征信制度。食品企业征信系统的运行有助于开辟食品安全社会共治新模式、有助于发挥食品企业“红黑名单”制度效应、有助于解决食品消费领域信息严重不对称问题。在建构食品企业征信制度过程中,应着力规制食品企业征信机构的信用信息收集行为、评级行为和共享行为。
【英文摘要】 The excessively thin system need be revised for credit files on the 79th Article of Food Safety Law in China. It can upgrade food business credit investigation system through credit investigation system and business credit information system. Business credit investigation on food industry will help construct new model by social governance, play an efficient role of red and black list, and solve seriously asymmetric issues in consuming market. In the process, we should regulate their behavior to collecting credit information, rating and sharing.
【全文】法宝引证码CLI.A.1246752    
  一、我国食品企业征信制度生成的逻辑基础
  (一)食品企业日益严重的诚信危机催生了食品安全信用档案制度
  当前,我国食品安全问题比较突出,不少食品存在安全隐患,食品安全事故特别是重大食品安全事故时有发生,广大消费者对食品缺乏安全感。产生上述问题的重要原因之一,就是食品生产经营者信用的严重缺失。商务部曾有统计显示,中国企业每年因诚信缺失导致直接和间接经济损失高达6000亿元人民币,其中因产品质量低劣造成各种损失达到2000亿元人民币。为防治食品企业因失信行为而给国家和人民带来巨大损失,我国一直在努力打造食品企业诚信体系,食品安全信用档案制度就是其中一个非常重要的举措。这一制度的建立并非一朝一夕之功,从酝酿、出台到落地,它走过了十年。
  第一阶段,以行政规章形式探索食品安全信用档案制度。
  早在2004年,国家食品药品监督管理局等八部门联合颁布了《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》,根据该规定,我国加强了企业食品安全诚信档案建设,推行了食品安全诚信分类监管,重点建立食品生产经营主体登记档案信息系统和食品生产经营主体诚信分类数据库,广泛收集了食品生产经营主体准入信息、食品安全监管信息、消费者申诉举报信息,做到了掌握情况、有效监管。
  第二阶段,以法律形式确立食品安全信用档案制度。
  1.《食品安全法》及其修订草案。总结《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》五年的实施经验,2009年出台的《食品安全法》以国家法律形式就食品安全信用档案制度作了明确规定。该法第79条规定县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案,记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况;根据食品安全信用档案的记录,对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次。”按照这一规定,相关执法部门应当根据食品安全信用档案的记录对食品生产经营者实行分类监管。对长期守法诚信的食品生产经营者要给予宣传、支持和表彰,如在年检、抽检、报关等方面给予便利,建立长效保护和激励机制。对严重违反食品安全管理制度、制假售假等严重失信的食品生产经营者,实行重点监管,依法可采用信用提示、警示、公示,依法取消市场准入,依法限期召回食品友其他行政处罚方式进行惩戒;对于构成犯罪的,建议有关部门依法追究其刑事责任。[1]
  《食品安全法》第一次以法律形式确立了食品安全信用档案制度,意义非凡。但其内容过于单薄,在实践中发挥的作用有限,因此,在当下《食品安全法》修订的热潮中,79条也不可避免地成为修改对象。2014年6月全国人大常委会初次审议的《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》对现行《食品安全法》第79条作出了修改。修订草案第111条与原法第79条最大的不同之处在于,建立食品安全信用档案的主体由多家归为一家,这契合了当下食品安全监管由“分散执法”调整为“统一执法”的新模式;修订草案第119条是新增加的内容,该条体现了食品安全信用信息共享的理念和精神。
  2.《消费者权益保护法》。2013年修订的《消费者权益保护法》56条第2款规定经营者有前款规定情形的,除依照法律、法规规定予以处罚外,处罚机关应当记入信用档案,向社会公布。”这一规定是对《食品安全法》79条的呼应和互补,它将信用档案的适用主体由食品经营者扩大至消费领域的所有经营者(包括生产者、销售者和服务者),凸显了信用档案在惩罚经营者、保护消费者方面的普遍性功能。
  第三阶段,以行政规章形式推进食品安全信用档案制度在特殊领域的具体化和深化。
  2014年国家食品药品监督管理总局在官网发布《婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全信用档案管理规定(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿),公开向社会各界征求意见。征求意见稿明确指出,国家食品药品监督管理总局负责组织建立全国婴幼儿配方乳粉生产企业的食品安全信用档案。县级以上食药监管部门要按照“一企一档”的原则,建立本行政区域所有婴幼儿配方乳粉生产企业的食品安全信用档案。信用档案将重点记录监管部门在监管工作中发现的问题信息、不合格产品信息、监督检查信息、监督抽检信息、风险监测信息、违法违规行为及其处理信息、食品召回信息、食品安全事故信息、部门通报信息、消费者投诉举报信息、社会组织监督信息、媒体曝光信息等。食药监管部门可以根据婴幼儿配方乳粉生产企业质量安全信用档案记录的信息,评定企业信用等级,作为对企业分类监管的依据并进行公布。国家食品药品监督管理总局将对有不良信用记录的企业,增加监督检查和产品监督抽检频次。县级以上食药监管部门可以根据工作需要,互相调阅婴幼儿配方乳粉生产企业食品安全信用档案,并且鼓励采用电子信息化记录管理。这些内容较《食品安全法》和《消费者权益保护法》的相关规定更加完备,它不仅丰富了食品安全信用档案的内容,还增加了食品企业信用信息评级和共享的内容。
  (二)单薄而分散的食品安全信用档案规范亟须食品企业征信制度的系统化支撑
  我国现行的食品安全信用档案规范主要散见于《食品安全法》和《消费者权益保护法》之中。《食品安全法》79条对信用档案的建立主体、基本内容以及根据信用记载配置执法资源等事项已作出相应规定,但作为国家治理技术变革的制度投影,该条规定过于单薄,其承载的更多是宣示意义上的符号价值,缺乏契合信息逻辑的系统性制度构建,未能围绕决定治理绩效的信息变量给出完备的实践指导。[2]《消费者权益保护法》也只是将“记入信用档案”作为违法经营者的一种法律责任,并未对该制度加以详细规定。如果能对现有的法律规范加以整合,再借助企业征信制度的理念和内容,那么,在未来新的《食品安全法》中就可以将单薄的79条升级为系统化的食品企业征信制度,从而更好地保障食品安全。
  1.食品安全信用档案制度是食品企业征信制度系统中的重要支柱。食品企业征信制度是对食品安全信用档案制度的超越和提升,两者之间有着密不可分的联系。概言之,食品安全信用档案本身就是食品企业征信行为的主要对象。与此同时,两种制度之间也存在着明显差异:首先,食品企业征信制度中征信主体是专业化的征信机构(社会组织),食品安全信用档案制度中信息收集主体是行政执法部门(国家机关);其次,食品企业征信制度中所收集的信息范围是极其广泛的,而食品安全信用档案制度中所记载的信息范围是非常有限的;最后,食品企业征信制度除了包括信用信息的收集制度,还包括信用信息的评级和共享制度,而食品安全信用档案制度只强调信用信息的收集和供执法部门的使用这两个环节。由此可见,食品安全信用档案制度只有融入食品企业征信制度的大系统中,才能更好地发挥其制度功效。
  2.企业征信制度是食品企业征信制度建立的前提基础。企业征信是指受公民、法人或其他组织委托,通过采集、加工企业信用信息,提供关于企业信用状况的调查、评估或者评级报告等征信产品的经营性活动。[3]我们国家的征信业始于企业征信。企业征信调查服务业早在20世纪80年代就已在国内产生。1992年,我国第一家从事资信调查服务的公司——北京新华信商业信息咨询公司在北京成立,这标志着我国的企业资信调查服务进入新的发展时期。[4]2013年出台的《征信业管理条例》鼓励企业信用信息公开透明,为企业征信业务的发展提供了较为宽松的制度环境。征信机构可以通过多个渠道采集企业信用信息:信息主体、企业交易对方、行业协会提供信息,政府有关部门依法已公开的信息,人民法院依法公布的判决、裁定等。此外,条例对征信机构采集信用信息的程序也进行了简化:征信机构采集和对外提供信息时都不需要取得企业的同意;企业的董事、监事、高级管理人员与其履行职务相关的信息,视为企业信息,采集和使用时也不需要取得信息主体的同意。企业征信的基本理论、制度实践和法律规范是食品企业征信制度建立的根基和沃土。
  3.企业信息公示制度是食品企业征信制度顺利运行的有力保障。企业信用信息的公开是企业社会责任理论与实践的要求v具有相当的合理性与正当性。“社会公开法律机制”就是要在信息公开方面提供解决途径。[5]2014年出台的《企业信息公示暂行条例》(以下简称《条例》)构建了以信息公示为核心的新型监管制度,对企业监管理念和模式具有颠覆性意义。根据《条例》规定,企业应当于每年1月1日至6月30日,通过企业信用信息公示系统向工商行政管理部门报送上一年度报告,并向社会公示。同时,《条例》还明确指出,工商行政管理部门应当通过企业信用信息公示系统,公示其在履行职责过程中产生的企业信息,包括注册登记、备案信息,动产抵押登记信息,股权出质登记信息,行政处罚信息以及其他依法应当公示的信息。《条例》构建了一个加强政府、公众对市场主体的事中和事后监管的整体制度设计。企业信息公示是一种成本低、效果好的方式,可以提高失信企业的违约成本,迫使企业更加自律。有了企业信息公示制度,征信机构收集信息的成本和难度会大大降低、效率会显著提高。
  二、我国食品企业征信制度的价值和功效
  (一)有助于开辟食品安全社会共治的新模式
  任何治理活动都是一个系统性工程,食品安全治理亦然。倘若秉持“监管中心主义”立场,仅仅着眼于监管机构本身来进行制度设计,那么这种单一的视角很容易遮蔽了同样可以发挥积极治理作用的各种社会力量,仍然无法突破执法资源严重不足的现实“瓶颈”。在这个意义上,依托安全信用构筑的信息基础,以声誉机制为切入点,及时把“社会治理”从《食品安全法》的语词形式,转化为有效聚合消费者、社会组织、行业团体、监管机构的制度实践,必将为执法优化找寻到一个可行的突破点,为破解当前食品安全监管困境打开一片崭新的视野。[6]
  食品安全社会共治是本次《食品安全法》修订的亮点和重点之一,意味着传统政府管制模式向现代社会治理模式的转变。这一转变是食品安全领域的复杂性特殊性使然,是我国经济社会发展阶段的现实状况使然,也是国家治理现代化的重要体现。实现食品安全社会共治,基本要求是改变政府监管部门与食品生产经营者之间“管”与“被管”的单向度关系,整合信息、技术等资源,构建政府、企业、消费者、社会组织、媒体等相关主体的联动机制,形成合作、互利、共赢的多向度关系。具体路径是将管理者与协调者并重作为政府角色的新定位,以促进食品安全的法治共识为必要前提,将打造权威信息统一及时发布平台为基础工程,以硬法软法建设并重为制度保障,以开展好风险交流为关键环节,以加强媒体专业化作为突破口,将公众有效参与作为重要标志。[7]
  《食品安全法》的这次修订为社会共治落地设计了一些具体制度,但食品企业征信制度未能进入立法者的视野,笔者对此深感遗憾。食品企业征信制度通过征信机构专业化、系统化的信用信息服务,为广大消费者和社会提供食品企业信用信息,促使信息在流动中实现价值最大化,该制度非常契合社会共治的理念,从某种程度上可以说是食品安全社会共治模式的一个

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