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【期刊名称】 《河北法学》
我国土地征收立法模式之反思
【英文标题】 Introspection on the Legislative Mode of Land Expropriation in Our Country
【作者】 丁文
【作者单位】 华中师范大学法律系 Law Department,Central China Normal University
【分类】 土地法
【中文关键词】 土地征收;立法模式;公共利益;法定程序;征收补偿
【英文关键词】 land expropriation;legislative mode;public interest;legal procedure;compensatation of expropriation
【文章编码】 1002—3933(2008)04—0104—03【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 4
【页码】 104
【摘要】

土地征收的立法模式有集中型模式和分散型模式之分,集中型立法模式颇具特色;我国分散型立法模式存在诸多弊端;我国土地征收立法应采集中型立法模式,在制定统一的征收法典时,既要注意法典与现行立法和相关政策性规定的协调与整合、又要注重法典的创新与突破、还要注意法典内容的具体而全面。

【英文摘要】

The legislative mode on land expropriation has of centralized pattern and the decentralized pattern.The centralized legislation pattern is very characteristic and the decentralized legislation model has many drawbacks,so we should choose the centralized one in our county.When formulating the unified expropriation code,we should pay attention to the coordination and integration of the code with the existing legislation and related policies,and pay attention to the innovation and breakthrough of the code,but we should also pay attention to the specific and comprehensive content of the code.

【全文】法宝引证码CLI.A.186837    
  
  

土地征收是指国家基于公共利益的需要强制性地将非国有土地收归国有并给予被征收人以补偿的一种制度。该制度既关系到公权力的规范与限制,又与私权的保护密切相关。因此,对土地征收进行立法规制是各国的普遍做法。但从立法模式上看,土地征收的规范方式并不一致,有些国家采集中型立法模式,即制定有统一的征收法典,也有些国家采分散型立法方式,即没有制定统一的征收法,只将土地征收的内容在相关的法律中分别加以规定。相比较而言,集中型立法颇具特色、不乏优点,而分散型模式却滋生不少弊端。而我国土地征收立法就属分散型立法类型。因此,本文拟对土地征收的集中型立法模式的特点进行分析,并在检讨我国现行土地征收立法模式的基础上,指出我国土地征收立法模式之应然选择。

一、土地征收集中型立法模式之特点

所谓土地征收集中型立法模式,是指将有关土地征收的所有内容全部规定于一部专门调整土地征收关系的法律之中的立法方式。一般而言,征收制度比较完备的国家大都采用这种模式。如法国,现行的公用征收制度,全部规定在1977年的公用征收法典中,这个法典主要是1958年的法令和以后各次补充法规和法律的汇编。尽管1983年和1985年对法典的个别部分又有某些补充,但基本规则仍然包括在1977年的公用征收法典中。该法典不仅规定了公用征收的范围,公用征收的程序(包括行政阶段和司法阶段),而且还规定了公用征收和其他强制取得财产所有权的区别以及公用征调等内容{1}。在日本,为解决公共事业用地问题,该国于1951年制定了《土地征用法》。根据《土地征用法》的规定,重要的公用事业都可以运用土地征用制度,如根据城市规划确定的道路、公园建设,根据河川法进行的堤防等建设,根据港湾法进行的港湾建设等。并且,该法规定征用土地一般必须遵循以下程序和办法:申请征地、登记土地和建筑物、起业者与地权人达成征购协议、申请征用委员会裁定、让地裁定以及征用终结等;而依据该法,日本征用土地的赔偿主要有如下5种:征用损失赔偿、通损赔偿、少数残存者补偿、离职者赔偿以及事业损失赔偿等{2}。此外,韩国于1962年、新加坡于1966年分别公布了其《土地征用法》。

纵观这些调整土地征收的专门法典,可以看出,土地征收集中型立法模式具有以下特点:

第一,从名称上看,该种法律一般被命名为土地征收法典或土地征用法典。此种名称不仅鲜明地表明了该法是对土地征收法律关系的统一调整,而且也彰显了该种法典是由立法机关按法定程序制定的,不属于行政机关政令的范畴。即该种法律不仅对政府享有的征收权进行了规范,而且还对被征收人的利益进行了必要的维护。

第二,从内容上看,此种立法模式不仅对土地征收的法定要件即公共利益条款、法定程序条款以及征收补偿条款有十分详细的规定,如韩国《土地征用法》第2条明确规定,所谓公益事业,是指有关国防、军事建设事业;铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业;国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业;国家或地方公共团体指派的建设者,由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地开发事业;其他根据法律可以征用或使用土地的事业{3}。而且,该种立法模式还特别注重对征收救济制度的规定。如《法国公用征收法典》规定,被征收不动产的所有者及利害关系人,以及对公用征收有直接利益的人,不服批准公用目的的决定,可在决定公布后2个月内,向行政法院提起越权之诉,请求撤销违法的决定。并且该法典还规定,当事人不服公用征收中移转所有权的裁判,可以向最高法院提起复核审诉讼{1}。

第三,从效果上看,此种立法模式因为对土地征收相关内容的规定具体而详细,征收制度的漏洞较少。因此,该种立法不仅操作性强、有利于法的适用;而且还有利于发挥法的指引、评价、教育、预测、强制等规范作用的发挥。在实行这种立法模式的国家,极少出现因土地征收而引发社会震荡的恶性事件出现。因此,土地征收的社会成本较小。请你喝茶

二、我国土地征收立法模式之弊端

我国没有制定统一的征收法,有关土地征收制度的内容散见于《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等相关法律的规定中,属分散型立法。此种模式,存在诸多缺陷:

第一,不同法律的立法目的不同,土地征收制度难以在其中得到详细的规定。《宪法》是国家的根本大法,内容涉及国家的根本制度和根本任务,其规范颇具宏观性和原则性的特点。而土地征收制度在宪法中是作为私人财产权的限制条款而规定的,其内容不涉及宪法的根本任务,因此在<宪法》中该制度的规定不可能详细、具体。如尽管《宪法》第13条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但这条规定仅具宣示意义,不具任何操作性。《土地管理法》的立法宗旨是:为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展。该法的立法宗旨决定其内容必然涉及面广,既有土地所有权和使用权的规定,又有土地利用总体规划、耕地保护和建设用地的规范,还有监督检查和法律责任等。尽管土地征收制度也属于基本土地制度的内容,如该法第2条第4款规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”但该制度仅在“建设用地”一章中有所涉及,内容只局限于征地补偿。而对于公共利益条款和法定程序条款,该法基本上没作规定。显然,土地征收制度并不是《土地管理法》的主要内容。《物权法》是以“维护国家基本经济制度,维护社会主义市场经济秩序,明确物的归属,发挥物的效用,保护权利人的物权”为其立法目的。尽管该法的第42条、43条对土地征收制度有所规定,但也是仅侧重于征收补偿条款,而对公共利益条款和法定程序条款基本上没作具体规定。作为私法,土地征收制度也不可能在《物权法》中得到详细规定,因为土地征收,本质上是属于国家强制行政行为,不应由作为民法(私法)的物权法来调整,而主要靠行政法来规范。因此,尽管土地征收制度在《宪法》、《土地管理法》和《物权法》中都有规定,但却无法做到“有法可依”。

第二,分散型立法导致大量有关土地征收政策性规定的出台,政府和法律都处于尴尬境地。我国《宪法》、《土地管理法》和《物权法》中有关土地征收的立法规定不足10个条文,且不具有操作性。而我国正处于经济快速发展和城市化进程加快时期,土地征收现象非常普遍。分散型立法并不能满足征收实践的需要,为规范土地征收行为,国务院和国土资源部等行政机关制定了大量的政策性规定。这些规定尽管在一定程度上能弥补我国征收立法之不足,在保护被征收人的利益和征收权的规范上的确也发挥了重要作用。但这种做法存在着致命的弊端:一方面,政府集规则的制定者与征收行为的实施者于一身,不仅合理性值得怀疑,被征收人利益难以得到保障,而且也容易滋生部门保护主义和腐败行为等不良现象,并且还可能使政府在征收纠纷的解决中无回旋余地;另一方面,许多政策性规定与法律规定不一致,导致法律的权

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王明扬.法国行政法(M).中国政法大学出版社,1998.365~410,388.

{2}柴强.各国(地区)土地制度与政策(M).北京经济学院出版社.1993.175—178.

{3}郭洁.土地资源保护与民事立法研究(M).法律出版社,2002.302.

{4}于建嵘.土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题调研(J).调研世界.2005,(3)

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