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【期刊名称】 《现代法学》
绩效预算法律问题研究
【英文标题】 Performance-based Budgeting:From the Perspective of Law
【作者】 孟庆瑜【作者单位】 河北大学
【分类】 预算、决算法【中文关键词】 绩效预算;预算法律制度;绩效评价
【英文关键词】 performance-based budgeting;legal system of budget;performance evaluation
【文章编码】 1001-2397(2013)01-0085-14【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 1
【页码】 85
【摘要】

实行绩效预算是20世纪80年代以来西方主要发达国家推行政府预算改革的新趋向,也是我国解决财政资金使用效率和效益低下问题的制度选择。绩效预算以结果为导向,以绩效评价为关键,以分权为激励,以监督和责任为约束,与投入导向型的传统预算制度明显不同。借鉴西方国家绩效预算制度实践的有益经验,我国深入推进绩效预算制度改革依然面临路径依赖、自身局限和制度环境等多个方面的约束。为此,我国应以《预算法》修改为契机,适时嵌入绩效预算制度,通过预算权在政府、权力机关和社会公众之间的优化配置,以绩效评价为核心的专门性制度建设和相关制度的及时跟进,为持续推进绩效预算改革提供有力的法律保障。

【英文摘要】

Performance-based budgeting, a way newly taken by western countries in government budgetary reform in the 1980s,is also a choice for China’ s institutions to solve low efficiency and small gains of utilization of funds. Centering on outcome,stressing performance evaluation,and taking decentralization as stimulation and supervision and duty as restraints,performance-based budgeting varies sharply with traditional investment-generated budgeting. Though reinforced by western countries’experiences,China still faces many difficulties while effecting budgeting reform. To afford legal protection to the reform,China should,while modifying the Budget Act,timely introduce performance-based budgeting and set up a system that ensures power appropriately distributed among the government,the relevant authorities and the general public.

【全文】法宝引证码CLI.A.1170885    
  
  预算法律制度是现代国家公共财政的制度载体和游戏规则,其科学与完备程度直接关系着国家公共财政体制的建设进程和法治化水平。《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)自1995年生效实施以来,在规范预算行为、调整预算关系、强化预算监督等方面发挥的重要作用是有目共睹的,但距离我国公共财政体制改革目标的实现和预算运行法治化的要求仍存较大差距。因此,适时修订《预算法》,改革与完善我国预算法律制度,不仅是近些年来诸多专家学者的理论思考和理性追求,还正在内化为广大社会公众的现实诉愿与感性呐喊。十一届全国人大常委会对于《预算法》修正案的两次审议和向社会公开征求意见,预示着该法的修改步入快车道,但最终修改通过的《预算法》能否全面回应社会诉求,切实解决政府预算中的现实问题,有效助推我国预算法治的改革与发展,我们仍需拭目以待。在笔者看来,尽管预算所涉法律问题是多方面的、复杂的,但归结起来主要呈现为合法性保障和效率性评判问题。前者着眼于预算收支活动的程序与控制,后者看重的是预算资金使用的效率和效果;前者较多关注公共资源分配的民主与政治意义,后者更多偏重于公共资源配置的效益与经济价值。20世纪以来,发端于美国的“绩效预算”改革与实践,已经做出了以传统预算制度系统为基础,以绩效评价为切入点,寻求在资源分配与预算成果之间建立某种关联的改革探索与制度实践,并呈谨慎乐观之愿景。在我国,《预算法》(征求意见稿)第9条关于“讲求绩效”的原则规定,同样传递出理论界和立法机关对于绩效预算理论认知与原则确认的愿望。但是,如何将这一原则规定落到实处,能否在总结我国实行预算绩效管理有益经验的基础上,实现绩效预算与传统预算制度的有效对接,进而探索形成一套适应中国国情的绩效预算制度体系,仍是一个需要深入研究与探索的重要法律课题。
  一、绩效预算的内涵揭示及其制度实践
  (一)绩效预算的内涵揭示
  绩效预算(performance budgeting)是西方发达国家在新公共管理理念和财政民主化背景下,追求政府资金效率的一种预算管理方式。它通过设定有意义的绩效目标、衡量进展情况、为决策者在配置有限资源和审议优先次序时提供信息,从而在公共服务中创造价值{1}。与传统预算模式相比,绩效预算为预算流程注入了理性因子,呈现出以下特征:
  1.以结果为导向
  长期以来,世界各国奉行的是一种投入导向型的政府预算模式,其突出强调的是预算管理的资金分配职能,即政府支配了多少资金,投放到了哪些领域,哪些社会群体享用了财政资金。这种模式追求一种政治效果或遵从绩效,主要关注预算支出的民主性和合法性,并不考虑或并不重视财政资金投入的实际效果和结果。与此不同,绩效预算则把政府预算视为投入与产出的过程,并认为这一过程要以结果为导向;它把预算的产出和结果区分开来,把产出界定为投入的直接成果,把结果界定为这些产出所带来的社会后果;它要求政府的预算报告不仅要清楚地说明政府资金使用了多少,产出了什么,而且还要说明取得了什么社会效果。
  2.以绩效评价为关键
  推行绩效预算的目的在于建立投人与结果之间的关联性,但在将资源与成效相关联之前,政府需要系统地采集与成本和绩效有关的可靠、一致、完整且可比较的信息。因此,建立起一种科学有效的绩效评价机制,即一种对公共部门资源利用、产出之生产以及预期结果之达成等有关信息的系统收集、分析和报告的制度和流程,进而透过一组指标,来衡量政府活动的产出和结果实现的程度{2},对于能否真正施行绩效预算制度具有至关重要的意义。在实践中,绩效评价也常常成为各国推行绩效预算改革时遭遇的最突出薄弱环节,因为绩效评价面临着评价指标的恰当选取、评价标准和方法的科学确立、绩效信息的有效供给和合理运用等诸多现实问题的困扰。
  3.以分权为激励
  预算管理权限的划分始终是预算法律制度的核心问题,权力过于集中或分散,均容易导致财政资金配置失衡。在传统的投入导向型预算模式下,尽管在建立多层级预算管理体系的同时,立法机关也在逐步强化预算监管,但在实际运行中,预算管理权还是过多地集中在了行政管理体系的顶层,预算单位有效利用预算资源的积极性和主动性被抑制,不同预算单位之间的预算利益冲突以及由此引致的逆向选择行为和后果常常被这种表面上的规范化所掩盖。绩效预算在本质上属于分权化改革。采行绩效预算,要求预算单位根据政府绩效来编制和执行预算,实质上加大了预算单位的预算管理自主权,有助于发挥其预算管理的主动性和创造性。当预算单位成为绩效评价主体后,会把政府绩效与预算资源的争取自觉结合起来,在预算执行过程中也会主动有效地配置资源,以达到提高预算资源使用效率的目的。
  4.以监督和责任为约束
  在预算分权的同时,当然离不开预算监督和责任的约束。与投入导向型预算制度不同,绩效预算使资源投入与政府行为的产出和效果联系起来,大大提高了政府运行的透明度,不仅使政府内部的管理者能够准确把握其工作的优劣状态,政府绩效报告还可以成为广大社会公众评价和监督政府的一个基本依据。同时,绩效预算还进一步细化了责任关系,即在赋予中下层预算管理者更大支出自主权的同时,又通过绩效评价指标明晰预算单位的预算义务,要求其为预算执行的结果负责。这将有助于改变传统预算模式下支出机构官僚预算最大化的动机,拟制其“要钱”和“花钱”的冲动。
  (二)绩效预算的制度实践
  绩效预算理念肇始于20世纪初叶的美国,30年代被田纳西流域管理局和美国农业部采纳,1949年在全国推行,但在70和80年代,绩效预算却处于被忽视的地位。20世纪80年代后期,为了提高政府运行效率、缩减支出、控制赤字规模,澳大利亚和新西兰率先开始绩效管理或预算改革,美国、加拿大、法国、荷兰、英国、德国等大多数发达国家以及马来西亚等部分发展中国家也相继开始绩效预算的改革探索与制度实践,从而形成了绩效预算改革的新潮流。
  1.市场化趋向的政府改革—绩效预算的改革背景
  自20世纪80年代开始,以经合组织(OECD)成员国为代表的西方发达国家相继掀起了一场以“新公共管理理论”为理论基础,以预算制度改革为核心的、市场化取向的政府改革运动。在传统的政府治理框架和投入导向型预算模式下,政府运行表现出低效率、无效益、浪费严重等问题,以及由此引致的经济停滞、财政困难、信任危机等,是各国推行绩效预算的直接动因。无论是早期绩效预算的浅尝辄止,还是目前新绩效预算的卓有成效,都具有直接而鲜明的经济目标,即通过重新构造公共预算和财政管理体制,使得纳税人缴纳给政府的税收在使用后能够创造出最大的货币价值{3}。
  2.立法活动的及时跟进—绩效预算的制度保障
  制度变革离不开立法的确认与保障,完备的法律制度体系有助于保障绩效预算改革预期的顺利实现。具有合法性的绩效预算制度改革比较容易获得社会公众的认可、支持和协作配合,有助于减少改革阻力、节约改革成本、推进改革速度{4}。这不仅是美国早期开展预算改革的经验教训,而且是西方发达国家进行新绩效预算改革时的共同做法。在美国,早期因为忽视了立法机关的参与,致使绩效预算改革陷入停滞,而1993年《政府绩效和成果法案》的出台则开启了绩效预算改革的新篇章。新西兰作为预算改革的先行者,正是1986年《国有部门法案》、1989年《公共财政法案》和1994年《财政责任法案》等法案建构了中央政府推行绩效预算改革的基础。当然,绩效预算改革对立法的需求在更大程度上依赖于一国的法律传统和公共管理体制而不是改革者的主观愿望{5}。
  3.权责发生制的适时引入—绩效预算的会计核算
  权责发生制是与传统预算的收付实现制相对应的一种会计核算方法,它要求本期已经实现的收益和已经发生的费用,不论款项是否收付,均应该作为本期的应税所得和应扣除费用。相应地,本期未实现的收益和未发生的费用,即使款项已经在本期收付,均不得作为本期的应税所得和应扣除费用。在绩效预算改革中,不同国家根据各自的国情适时地将权责发生制引入政府预算会计核算和政府预算编制领域,使得政府预算会计能够适应预算绩效管理测量的要求,为寻求合理的拨款规模、制定科学的绩效规划、调整未来的绩效目标等发挥基础性作用。其中,澳大利亚1998年《财务管理和受托责任法案》和英国2000年《政府资源与账户法案》则成为两国将权责发生制作为政府预算、政府会计和财务报告之基础的法律依据。
  4.绩效信息的合理运用—绩效预算的目标追求
  比较分析绩效预算在不同国家的改革实践,我们可以发现,尽管几乎每一个将绩效信息纳入预算考量的政府都声称自己所执行的就是绩效预算,但是这并不意味着绩效预算在所有国家的改革实践是等量齐观的,实践中的绩效预算与理论设计上的绩效预算有较大距离,而这种距离集中体现为绩效信息在不同国家预算中的运用状态。大多数经合组织成员国的公共部门预算编制和管理重心已经从投入转向产出,这种转型改善了管理质量并提高了政府活动的有效性和效率。美国联邦政府机构一直在努力满足立法机构的要求,在预算请求和预期绩效成果之间建立更为直接的关联,试图利用绩效信息来提高管理效率,但实际上绩效信息并没有被纳入预算参与者的考量和决策过程,是一种典型的“报告型绩效预算”。澳大利亚则将绩效信息广泛应用于预算决策,将评估结果用于支持新的提案和财政节约。新西兰的预算编制基于产出而不是投入,其目标在于尽可能地使资源分配与绩效紧密联系,更好地将结果信息整合到预算和管理过程之中。
  二、我国的绩效预算改革及其面临的制度约束
  (一)我国的绩效预算改革实践北大法宝,版权所有
  从20世纪90年代末开始,我国围绕建立和完善公共财政管理体制的改革目标,先后推行了部门预算、国库集中收付、政府采购等一系列预算制度改革,在增强预算编制的合理性和提高预算资金分配的规范性方面取得了明显效果。但是财政管理体制中“重投入、轻产出”以及“重分配、轻管理”的作法并未得到根本改变,财政支出中追踪问责机制缺失,财政资金使用不经济甚至浪费现象依然严重。解决这一问题的关键就是要在财政管理中引入绩效理念,由“重投入”转向“重效益”,强化财政支出的绩效管理。为此,党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,十七届二中、五中全会进一步提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”、“完善政府绩效评估制度”的原则要求,为我国开展预算绩效管理、加快预算制度改革指明了方向。与此同时,有关财政绩效评价与管理的理论研究在全国范围内迅速展开,中央和地方各级政府及其财政部门先后出台大量的规范性文件,做出不少有益探索,为财政绩效评价体系的建立提供了制度依据。
  开展财政绩效评价与管理工作,需要建立一套完整的绩效评价制度体系来规范各类主体的行为。2009年6月财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》,确立了财政支出绩效评价应当遵循的基本原则和主要依据,并对评价对象和内容、绩效目标、评价指标、评价标准和方法、组织管理和工作程序、绩效报告和绩效评价报告、绩效评价结果及其应用等内容做出了系统规定。2011年4月财政部重新发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》,对原办法做出了进一步修订与完善,从而为全面推行财政支出绩效评价与管理提供了重要的制度依据。2011年7月财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》,对于在全国范围内推进预算绩效管理的指导思想、基本原则、主要内容和工作要求进一步提出指导性意见,以完善公共财政体系,推进财政科学化、精细化管理,强化预算支出的责任和效率,提高财政资金使用效益。
  为了统一规范中央部门预算支出绩效评价工作,财政部预算司于2005年发布《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》。相应地,其他司局先后出台和修订了分行业、分部门的财政绩效评价管理办法,如《中央级教科文部门绩效考评管理办法》、《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法(试行)》、《中央级农口部门项目支出绩效考评实施办法(试行)》、《中央经济建设部门部门预算绩效考评办法(试行)》、《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法》,等等。为了保证绩效评价工作的具体实施,一些中央预算单位还制定有本部门的实施细则,如中国地震局制定的《中央财政项目绩效考评实施办法(试行)》等。此外,根据2009年财政部发布的《关于进一步推进中央预算部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》,部分试点单位针对试点项目制定了更为具体的实施办法,对项目绩效评价提出了更为细化的要求,如农业部对“农业科技跨越计划”和“科技人户工程”两个试点项目制定有相应的评价方案,以进行全面绩效考评。
  与此同时,各级地方财政部门也在加强预算绩效管理方面开展了积极探索,取得了一定实效。截至目前,全国所有36个省级财政部门都制定了专门的预算绩效管理制度和办法,并随着实践工作的开展不断补充和完善,其中,河北、青岛直接以政府的文件发文,天津、内蒙古、上海、浙江、宁波、广东、贵州等7个地区以政府办公厅的文件转发,其他均以财政厅(局)发文。各地还制定了相应的配套文件,如内部工作流程、相关协调制度、规范性文本等,制度建设渐成体系{6}。以此为基础,各地绩效评价工作稳步开展,评价范围逐步扩大,评价项目和涉及资金量逐年增加,预算绩效管理的范围不断拓宽,绩效评价结果得到多种方式和不同程度的应用,全面实施绩效管理工作的基础已经初步建立。
  (二)我国推行绩效预算面临的制度约束
  在充分肯定我国已经开始的绩效预算改革尝试取得积极成效的同时,我们必须清醒地认识到距离绩效预算制度的真正建立和有效实施仍然存在巨大差距。造成这种差距的缘由固然是多方面的,但是推行绩效预算遭遇的制度阻滞值得我们高度关注与深思。
  1.对传统预算制度的路径依赖难以在较短时间内予以克服
  一个国家的政府预算绝不只是一个经济问题,而是行政管理体制乃至政治体制问题。尽管政府预算的规模和结构变动受制于经济运行状况,但最终的管理框架和运行效果,则是以国家的社会管理目标为依据的。一旦其政府预算体制形成并付诸实践运转,必将形成一种制度惯性和路径依赖。我国现在开展的绩效预算改革是在原有预算制度基础上生成的,并不是另起炉灶、白手起家,因此,这一制度的生成和实施可能面临的制度约束是不言而喻的。第一,制度化的预算权力分配格局难以被打破。依据我国《预算法》而运行的现行预算体制,在很大程度上是预算权力在政府、人大等相关主体之间和各自内部的配置结构制度化的产物和体现。在政府内部,预算权力机构极度“碎片化”;在政府与人大之间的关系方面,人大的预算监督职能实际上没有落到实处,成为这一时期预算体制运行和预算权力分配结构的基本特征{7}。在这样一个制度运行模式下引入绩效预算改革,调整或重新分配预算权力,可能遭遇的困难是不难预见的。第二,软约束的预算决策方式难以被改变。国家预算的决策过程实质上是政府和议会(人大)以及政府各部门之间预算意志的协调统一过程。由于我国缺乏预算制度的刚性约束,加之预算制度自身的局限性,预算决策极易受到个性化意志或人为因素的影响,致使预算过程充满着各种不确定性因素,争预算、争项目、“跑部钱进”等乱象丛生。在这样一种预算决策软约束的制度惯性背景下,试图通过绩效预算改革来达致强化预算决策规范性和提升预算结果效率性的愿景,可能遭受的抵制或不适应是可想而知的。第三,信息化的预算过程难以被认同。推行绩效预算的核心问题就是要把绩效管理引入预算管理,要把绩效信息运用到预算的编制和执行过程。这对于已经习惯于传统预算体制运行的机构和人员,尤其是拥有影响预算决策权力的有关领导来说,无疑是充满挑战的。因此,在真正理解引人绩效预算的必要性和紧迫性的同时,必须充分认识到真正建立和实施绩效预算制度的艰巨性和长期性。
  2.绩效预算自身的发展性制约着绩效预算制度的立法进程
  众所周知,绩效预算制度正在被越来越多的国家引入和实施,但是,绩效预算在制度实践中所显露出的局限性和发展性,仍然使得绩效预算法治化的进程面临质疑和困难。因为“一个有效的绩效预算系统高度依赖于绩效度量和报告、战略规划以及绩效管理等重要因素”{8},绩效预算在一些西方发达国家几个周期的运转并没有完全达到制度设计的初衷,其自身存在的一些问题仍有待研究与解决{9}。第一,战略规划的制定面临困局。战略规划是一项长期政策规划,通过对于政府机构的任务、目的、基于结果的目标和战略的选择,来确立按政策优先排序的资源分配,以明晰从现在通向未来愿景的路径。但是这种战略规划合意的达成首先需要解决与政府行政目标多元性之间的关系协调问题,因为基于效率考量的战略规划失去了灵活性,而政府多元目标的灵活性抹杀了效率。同时,把民众对于公共产品和服务的消费需求的不同偏好集合为共同的战略规划意愿,也是非常困难的,因为公共选择机制并不是最理想的效率机制,民众在选择过程中存在偏好表达不充分和意愿集合的多重困难。第二,绩效指标与度量始终留存改进空间。绩效指标与度量是实施绩效预算体系的关键,也是预算绩效管理中公认的世界难题。因为政府行为的特殊性决定了传统的和单一的成本、效率、产出等指标难以确切反映出复杂的公共支出绩效状况以及未来发展和决策的辅助价值。为此,必须建立一个具有多重价值标准、多向维度以及多元评估主体的绩效指标体系来对政府绩效支出做出科学度量和合理评价,其间所面临的价值冲突、技术障碍、外部性等难题,都需要协调或克服。第三,绩效报告的质量和运用不能令人满意。绩效报告是本预算周期的评价结果,又是下一个预算周期的基础和依据,基于绩效指标和度量难以克服的技术和信息制约,绩效报告的真实性和质量常常基于道德风险而难以得到保障,其运用的结果往往是公共利益在“惟绩效指标论”的“数字游戏”中遭受侵损。
  3.推行绩效预算所需要的制度环境尚需建立和优化
  施行绩效预算离不开正式制度的确认和保障,而且还需要非正式制度的支持与协同。尽管我国近些年以来的预算制度改革不断取得新进展,但是围绕绩效预算制度改革的制度变革和环境改善仍极其有限。第一,预算绩效管理的法治化仍处于较低水平。从我国政府预算的改革实践不难看出,《预算法》的修订进程缓慢,专门性绩效预算的制度化建设尚未走出立法效力层级低、权威性差、综合性立法缺位的困局,依然停留在财政部门的部门规章、政策指导或规范性文件层面。第二,预算信息公开仍不到位,预算透明度差。公开政府财政预算不仅是广大社会民众行使知情权、监督政府财政行为的客观需要,而且正在成为中央和地方各级人民政府推进依法行政、提高财政运行绩效、自觉接受社会监督的内在需求。但我国预算信息公开透明度仍然不够,公众很难通过公开渠道获得政府预算以及执行情况的完整信息,而公开披露的信息往往很宏观、很粗略,“外行看不懂、内行说不清”的形势并未得到实质性扭转。第三,绩效预算的文化认同尚未形成。绩效预算只有较好地融入我国文化谱系之中才能在实施中发挥其优势与作用。但绩效预算运转所需要的组织文化与我国传统文化的价值追求并不一致甚至存在冲突,很难通过改造在短时间内获得公众认同。其中,以血缘和情感为本位形成的人际关系网和“公法毁而私情行”的社会积淀,使得预算原则和规则退居次要地位;社会现实生活中弄虚作假、欺上瞒下的卑劣作风使得传统预算制度在表面上融合了绩效预算制度的形式,但仍然摆脱不了“换汤不换药”、“穿新鞋走老路”的命运。
  三、我国预算法律制度改革与绩效预算的制度嵌入
  (一)预算法律制度改革的目标定位
  理论上的质疑和现实中的困局并没有阻挡绩效预算制度在越来越多国家的探索与实践,中国的现实国情进一步加剧了我国推行绩效预算改革的复杂性和艰巨性,由此也引致了人们对于我国开展绩效预算改革目标定位的不同认识。在理论层面上讲,合法与绩效作为政府预算管理的核心问题,代表了政府预算管理的不同层次和不同水平。合法是预算制度早期阶段所要解决的关键问题,绩效则是在预算合法性问题得到有效解决后所追求的更高层次目标。在研究解决财政资源的稀缺性与社会公共需求的无限性这一根本矛盾关系的过程中,合法是基础,绩效是归宿。从实践层面上看,发达国家的政府绩效预算改革也是根据不同时期、不同阶段的现实情况,适时适度地在某些方面取得局部突破,逐步实现整体协调发展。
  具体到我国而言,尽管绩效预算改革面临多重制度约束,但我们不能无视和阻止已经开始的预算绩效改革实践;与此同时,尽管我国绩效预算改革工作不断推进,但我们也不能忽略尚未实现的预算合法性控制目标。换言之,我国的政府预算法律制度改革已经走到了一个合法性控制与效率性追求交叉并重的时间节点上,预算投人控制与预算结果控制必须同步进行:一方面,预算投人控制改革如部门预算、国库集中支付、政府采购制度改革等需要进一步深化;另一方面,在全国范围内继续探索绩效预算改革,努力把试点经验进行推广和扩展。任何谁先谁后的政策选择可能都不符合我国预算制度改革目标的最佳判断,因为我们所处的国内外形势和制度环境已无法让我国的预算制度改革重回原点,完成合法性目标后再去追求效率,我们只能直面问题、迎难而上,在双重制度阻滞的夹缝中努力实现整体突破。为此,我们必须在稳步推进中寻求预算合法性控制制度建设与预算绩效管理制度改革之间的契合与对接,这也理应成为我国在推进预算制度改革时应当坚持的形势判断和基本立场。
  (二)预算法律制度改革的路径选择—-预算权力的优化配置
  政府预算制度的变革是一个国家政治和经济制度变革的反映,政治和经济制度变革的长期性、复杂性和规律性决定了政府预算制度变革的基本路径{10}。但从法的调整机制而言,预算权力是预算法律制度的基本范畴,预算法律制度的改革与发展在很大程度上体现为预算权力配置结构的调整与优化,即通过不断完善的预算法律制度,保证预算编制、审批、执行、调整和结果评价等权力,在政府、权力机关和社会公众之间及其各自内部的划分与配置实现合理化、科学化{11}。
  1.统一政府财政部门的预算分配权
  在市场经济国家,预算分配权大都由政府财政部门统一行使。预算分配权的分散直接制约了编报部门预算的及时、完整和统一。针对我国预算权力机构“碎片化”的现实境况,预算法律制度改革应当在将预算编制权与执行权下放给各部门的同时,集中与统一预算分配权,明确财政部门是惟一可掌握财政资源的合法机构,其他任何国家机构都不能私自占用财政资源。为此,我国应当通过不断深化的部门预算改革,从根本上重构财政部门和各个部门之间的预算关系,将预算权力逐步从各个部门集中到财政部门。部门预算改革强调综合预算,伴随我国预算外资金纳入预算管理改革

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【注释】                                                                                                     
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