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【期刊名称】 《金融法苑》
地方金融监管机构的主体属性与职能定位
【作者】 李有星王琳
【作者单位】 浙江大学光华法学院{教授、博士生导师}浙江大学光华法学院{经济法硕士研究生}
【分类】 金融法
【中文关键词】 地方金融监管机构;主体属性;职能定位;独立性;监管协调
【期刊年份】 2015年【期号】 1
【总期号】 总第九十辑【页码】 186
【摘要】

地方金融监管机构并非法定机构,在发展过程中易陷入法律地位不明确、职能定位不清晰、权责不对等的尴尬处境。因此,其主体属性应遵循行政性事业单位改革方向,统一划归行政机关序列或整合相关行政职权。同时,保持金融监管本质所要求的独立性,避免过度行政干预,使其拥有不同于一般行政机关的运作方式。在职能定位方面,应在统筹监管协调的思路下,构建相对独立的职能,拥有不同于中央金融监管机构和地方政府其他内设机构的监管对象、监管区域和监管职权。以相对独立性为基本理念不仅有助于实现从干预主义向监管治理的转变,也有助于厘清政府与市场、中央与地方金融监管体系之间的关系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1204284    
  当前,地方政府大多成立了金融办(金融服务局、金融监管局)[1]作为地方政府金融管理、服务的专门主体,同时还赋予多个部门承担具体的金融管理职能。[2]地方金融办作为地方金融创新与金融体制改革背景下的产物,其设立的初衷一方面源于2002年以前人民银行监管体制调整导致的地方金融监管的缺失,另一方面是基于地方新型金融行业发展对于专门性监管机构的需要。[3]而随着地方政府金融风险处置责任的确立,以及中央金融监管体系在地方(尤其是市县级)面临的监管尴尬,金融办面临新一轮“实体化改革”与“扩权潮起”。[4]
  一、主体属性的正本清源
  (一)地方金融监管机构主体属性的分析
  当前,各地金融监管机构的名称、组织形式尚未统一,主体属性亦未明确。全国多地成立的金融服务办公室,性质为政府组成部门或直属事业单位。市县级的金融办往往以事业单位形式存在。[5]然而事业单位设立的初衷是提供公共服务,因而其并不当然享有行政职权。
  其行使行政职权的合法性基础只能源于两个途径:一是来自授权:二是来自委托。前者只有法律、法规对其授权,使之成为“法律、法规授权组织”,从而仅在授权范围内具备行政主体资格。目前,很多地区通过地方“三定方案”[6]为地方金融监管机构定职权、编制、机构。殊不知,此番安排会使其陷入法律定位不清的尴尬境地。规范性文件往往稳定性不足,影响监管机构整体职能定位,对相对人的合理预期亦造成不利影响。若依据委托,行政领域的委托仅类似于民法中的“代理权”,接受委托的事业单位并不能以自己名义行使行政职权,承担责任。因此笔者认为,这样的设置不仅会导致地方金融监管机构设立及职权行使的合法性备受争议,也会因权责不一而引致监管效力减损的风险。
  (二)地方金融监管机构主体属性定位
  具体而言,其主体定位应包括两个维度:第一是还原行政机关的属性,主要是基于对其合法拥有职权的现实考量。第二是在前者的基础上确保其享有一定的独立性,这是基于监管客观、高效的本质要求。一方面,监管作为将公共资源集中配置的一种较为隐蔽的方式,效率理念往往会被忽视。然而,实现资源高效配置的基础与前提都是要求权责的统一。从目前地方实践来看,这显然与事业单位这一定位有所抵牾。另一方面,金融行业的风险性、创新性、专业性等特征也必然要求监管机构具备足够的“实权”乃至一定的自由裁量权来完成监管职责。然而,若是定位为事业单位,必会为其职权行使造成诸多障碍。
  例如《中华人民共和国行政强制法》明确规定接受委托的事业单位不得行使行政强制措施。诸如此类的限制会在很大程度上影响其执法的权限与范围。因此,根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》,不妨尽早将地方金融监管机构这类行政性事业单位划归为行政机构以正其名、定其职、确其责。如若暂时不能摒弃事业单位的属性,也要尽早通过法律、法规对其授权,避免因为规范性文件而造成的合法性质疑。[7]如2009年北京金融办实体化为金融局,有效减少寄居在市政府办公厅下职权不够、监管缺乏实效的尴尬处境。当金融办实体化之后,可以进一步促进与银监局、保监局、证监局的合并,成立统一的金融监管机构。[8]中小学减的负已经加到家长身上了
  二、职能定位的核心——确保相对独立性
  (一)地方金融监管机构职能定位的现状分析
  我国长期存在政事不分、行政力量过度干预的情况,金融监管领域概莫能外。然而参照巴塞尔委员会提出的《有效监管的核心原则》,监管主体的独立性是基础性原则[9]。显然,单纯的依附性关系与行政化干预手段无法实现监管的高效。综观各地监管机构的职权,从职能的初始设定到后续行使都缺乏必要的独立性,如此极易使其在地方金融格局中陷入定位不清的困境,难以厘清与中央金融监管机构、政府部门以及与相关市场主体、行业协会之间的权责划分问题。[10]具体来说,主要存在以下问题:
  第一,地方金融监管与中央金融监管的权责边界始终不清晰,使得监管空白、监管套利频现。例如,民间金融领域仍存在大量监管空白,相应监管措施付之阙如。而对类似于 P2P 这样的主体缺乏必要监管治理的结果往往是导致风险积聚,使得公安机关处于风险监管的第一线。此时“非法集资”等刑法规制手段就如同“达摩克利斯之剑”一般悬于金融市场,在涉众性较广的情况下,刑法的谦抑性是极易被忽视的。第二,部分地区所有者与监管者混同的现象,为金融市场的充分竞争埋下制度的隐患。例如山东省东营市金融办的直接融资的职能往往容易使其成为政府“促进地区经济发展”宏观政策下干预市场主体的工具。而上海市金融办充当金融国资委的职能定位亦是令人担忧。[11]第三,地方金融监管机构缺乏实权,必然影响实践中的监管效率。形成这种情况的根源,一方面是基于法律的障碍,缺少法律法规对地方金融监管机构授权,大多数地方尚未制定系统的地方性法规,对其职权的规定通常散见于规章抑或一些规范性文件之中,效力位阶较低。使得部分金融监管职能“有名无实”。另一方面,如果恰为事业单位,想以自己的名义行使行政职权又必须有法律法规明确授权,从而使其职权行使的合法性备受质疑。
  上述问题的根源在于独立性的欠缺。从中央相关立法和各地政府文件职能表述来看,往往以“协助、协调、配合”等字眼论述其职能,其独立性缺位可见一斑。地方金融监管机构作为政府的内设机构,往往受制于政府的多重目标函数。而缺乏独立运作机制的后果往往有行政干预过度的风险。
  (二)国际发展潮流比较与借鉴——独立规制机构
  囿于当前市场经济的发展水平和相应制度环境尚未完善的大背景,地方金融监管机构的改革应在世界独立规制机构的潮流指引下实现逐步渐进式改革。具体而论,应处于行政序列中并保持一定程度的独立性,包括相对独立的不同于一般行政机关的组织规范、运作方式、治理结构等。[12]如此,既能确保地方金融监管机构在当前的体制下行使职权拥有合法性基础,又能减少行政的不当干预。待未来时机成熟,地方金融监管机构也可考虑逐步脱离行政序列,发展成为完全意义上的独立规制机构,这不仅是世界潮流的大势所趋,更是社会事务日益复杂专业化对公共机构发展的现实诉求。
  1.独立规制机构的发展源流。所谓的独立规制机构并非完全独立于行政分支,而是指它因成员的身份保障、决策程序,职能运作、管理架构等方面相对于传统行政部门有更大的独立性。[13]关于独立规制机构的优势,有学者指出其独立性、专业性对于进行公正、客观的规制具有重大的意义,它通过与被规制方保持深层次沟通联系,增加规制决策的灵活性与可接受性。[14]亦有学者提出,与置于部门内部的机构相比,它的可问责性、透明度增强,无疑是一种机构改革的进步。[15]目前,世界上大多数国家的金融监管机构发展趋势大都是设立独立规制机构,且逐步呈现出脱离行政体系的特征。除了俄罗斯联邦金融市场服务管理局、日本金融厅是政府部门外,其他诸如美国证券交易委员会、英国金融服务局等机构都已脱离行政部门,向独立规制机构发展。[16]那么,独立规制机构对于中国监管机构有何值得借鉴之处?
  2.独立性保障。监管的本质要求其具有独立性特征。一定程度的独立是监管保持中立性、高效性、专业性的基础与前提。[17]也是避免其轻易陷入任何一方博弈阵营的有效途径。监管机构的独立性不妨从以下几个方面予以保障:
  一是奠定法律基础。世界范围的实证研究表明,在监管机构最有效、最可信的地区,它们的独立性和功能都是基于明确的法令。[18]以美国独立规制机构的发展经历来看,其从诞生到职权变动都是“法律先行”。独立规制机构不仅由国会依法设立,而且在授权法律中规定了职责权限、成员的身份保障、决策程序及问责机制等。然而,中国规制机构的产生与发展依然充满了“即兴设立”的色彩,无论中央还是地方大都以“三定方案”来设立、变更机构。法律常常滞后于机构变革,成为了对规制机构实际权力和实际运行程序的事后追认手段。[19]
  二是完整系统的规制职权。一方面,地方金融监管机构缺乏必要的监管职权,诸如现场调查权、发布禁止令等权力的缺乏必然使其职权的行使显得苍白无力。另一方面,与中央金融监管机构之间尚未廓清职权界限,存在监管真空与重复。因此亟须通过法律确立各自独立的监管对象,赋予相应必要的职权,既要防止权力分割“碎片化”,又要避免因扯皮推诿而导致监管效率低下。
  

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