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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
市民参与城管评价的制度框架评析
【副标题】 以“商贩给城管打分”为背景【作者】 刘福元
【作者单位】 东北财经大学法学院{副教授,法学博士}
【中文关键词】 市民评价;城管考核;打分项;多渠道;实效性
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 107
【摘要】 市民参与城管评价是当前以“开门打分”“开放式考核”等为发展趋势的城管考核机制的重要组成部分;尽管武汉等城市开展的“商贩给城管打分”一经实施便引发了争议,但构建一套完整且周延的制度机制能有效推动其良性运转并发挥功能性优势。在市民评价的“打分项”上,应当与城管考核的指标体系建立关联,并对事权指标和特殊指标分别设置;在市民评价的公正性上,由市民而非商贩打分并完善打分程序,是解决二者之间利害关系及城管不作为的主要方式;在市民评价的渠道上,应当采取传统渠道、网络渠道和专职渠道的多元架设,并对各渠道的参与对象选取、问题和答案设计以及具体评价方式等加以优化;而在市民评价的实效性上,评价结果应当作为城管考核成绩的必要组成部分而对城管部门及其人员的利害关系产生影响。
【全文】法宝引证码CLI.A.1250860    
  
  以约束且激励城管执法行为、缓解或消除各类执法难题、推动城管工作精细化、严格化和规范化为目的的城管考核机制,其核心问题之一即是考核主体的问题,即谁来对城管工作进行考察并加以评价。就如伯曼(Evan M. Berman)教授所言,“假如一般的考评方法在性质上是判断性的,那么一个重要的问题就是‘谁来评判’”。[1]尽管传统的内部评价模式对此一问题并无太多争议,即城管队员由所在单位进行考核、城管机构由上级机关进行考核,但考核程序外部化、考核主体多元化,以及“开门打分”“开放式考核”等已经成了考核机制的重要发展趋势。对此,2015年12月,中共中央、国务院在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第(三十四)项中明确要求“健全社会公众满意度评价及第三方考评机制,形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系”,而此处无论是“社会公众”还是“第三方”,都是行政系统之外的外部评价主体。在实践领域,2014年4月,武汉城管邀请部分商户为城管队员打分,打分内容除涉及城管队员对管理出店、占道及油烟噪音污染等执法工作的熟悉程度外,其对待被管理对象的态度、交流沟通方式、市民投诉反馈等也占有近半比重;考核成绩会对城管队员的评优和绩效工资等产生影响。[2]尽管此一做法遭受了诸多质疑,但我们认为,一方面,这种邀请外部主体评价城管的尝试是必要的;另一方面,包括商贩打分等在内的“市民参与城管评价”,需要一套完整且周延的制度机制进行规范,而本文将从市民参与的事项、渠道、公正性和实效性等方面进行一个框架性的分析和评述。
  一、市民参与城管评价的“打分项”设定
  市民评价城管的“打分项”,指的是市民可以对城管工作中的哪些事项进行评价。之所以要对“打分项”加以制度化设定,乃是因为,如果缺乏明确的评价事项,那么一方面,市民的随机性评价可能过于散乱,而大量无序信息的整理和提取可能为城管考核的整体工作带来较大负担;另一方面,不同市民的评价对象可能缺乏均衡性,即大量评价集中于某些事项上,而另一些重要事项却没有或很少收到有效评价,这不仅难以反映出城管工作的全貌,而且会对考核成绩的确定构成障碍。我们认为,市民评价的“打分项”设定应当与城管考核的指标体系[3]建立关联,即在给定的评价领域内,市民和内部考核主体就相同或类似的诸个考核事项进行评价。原因在于,一方面,目前部分地方所建立的考核指标体系已经较为全面地覆盖了城管工作的方方面面,将其置于不顾而另起炉灶其实是一种资源的浪费;另一方面,这种对接也有助于在内部评价和市民评价之间分配权重、统计分数,最终得出更为准确而严谨的考核成绩。整体而言,目前各地方所设定的城管考核指标可以分为“事权指标”和“特殊指标”两大类,前者是将城管的诸项事权(即具体执法项目)直接转化为考核指标;后者则是独立于事权之外,考察依法行政、执法程序、执法方式等事项的“过程性指标”。
  (一)事权指标下的市民打分项设定
  市民在事权指标方面的打分项设定,可以通过两种方式进行,一种是相对主动的方式,即与内部考核主体一样,市民依次对各个事权指标进行考察,并对其工作状况进行评价;另一种是相对被动的方式,即在发现城市管理相关问题之后,通过投诉上报[4]来考察城管是否进行了处理、反应速度如何以及处理结果是否符合要求等,从而对所投诉领域的城管工作进行评价。二者的区别在于,前者的评价范围较宽,后者则仅针对投诉事项;在前者的评价中,市民的身份是观察者,而在后者的评价中,市民的身份则是亲历者。
  对于第一种方式而言,(1)大庆市城管委2015年邀请市民对全市各县、区(高新区)下半年城市管理工作进行测评,包括环境卫生、广告牌匾、园林绿化、市政设施、供热管理、物业管理、城管执法、数字城管和组织管理共9个方面。其中“环境卫生方面”的评价内容包括“残冰积雪、各类积存垃圾清理情况,城区日常保洁作业情况,各类市政公用设施清洁、完好情况,建筑物、构筑物立面空间整洁情况,垃圾中转站管理情况,城区‘门前五包’责任制落实情况”;“园林绿化方面”的评价内容包括“绿化任务完成、园林绿化养护、主要节点彩化效果、主要公园广场景观效果、园林城市创建指标完成等情况”,[5]等等。虽然在大庆市的这9个考评领域中,“城管执法”和“组织管理”属于特殊指标,但对于事权指标的考察仍然占据了大部分比重;而其考评项目的细致程度基本等同于城管考核的内部指标,或者说,这是“市民打分项”和“内部考核指标”对接较为明确的事例。(2)济南市2015年的城管考核中,市民督导团的检查内容包括垃圾死角清理、城市道路保洁、环卫设施管理与维护、广告牌匾管理、占道经营整治5个方面,这同样是城管事权的核心领域——“这5个方面是市民最为关注,也是容易发现问题的地方,并且取证简单,由市民督导团成员来打分,更有说服性。”[6]然而,这种市民对城管事权指标进行系统评价的方式,虽然更具全面性、更能严格地和内部评价相对接,但问题也很明显,即需要市民支付大量时间去考察城管各方面的工作状况,而有些地方的城管事权多达三四百项,市民很难事无巨细地依次做出评价,因此可能导致市民因成本过高而不愿参与,或者在参与时仅评价关心或熟悉的事项,其他事项则“胡乱应付过去”。
  对于第二种方式而言,(1)根据广州市社情民意研究中心的数据,“对城管部门接到投诉举报后的跟进处理工作,72%曾有投诉经历的受访者评价‘不满意’,而‘满意’的只有25%……亦有受访者反映多次打电话投诉举报,始终没有城管人员跟进处理。”[7]此时,在这些市民投诉上报的事权领域内,城管显然会得到较低的评价。(2)在莆田市,“一处位于城厢区南门吉祥街的违建,有市民称自己3年来反复投诉了6次,结果违建不仅没得到清理,而且还在全市违建大清理时顶风作案。”[8]同样,这种涉嫌行政不作为的情形,在“拆违”这一城管事权项目中会得到较低的评价。然而,这种评价方式虽然更具真实性,即市民亲身经历了从投诉到处理的全过程,能够详细地了解城管的执法方式、执法态度、处理速度、处理结果等各方面情形,但却有可能缺乏客观性,即市民作为投诉案件的利害关系人或者至少是“发起人”,其“满意度”的“门槛”往往更高——对于该投诉事项,城管虽然依法进行了处理,但未能获得投诉人想要的结果或未能达到投诉人期望的状态,其仍然可能得到较低的评价。并且,上述城管的“不作为”,既有可能是“消极怠工”意义上的不作为,也有可能是进行了处理却无法得到理想结果,尽管二者性质不同,但“只问结果”的投诉人往往不会对其区别对待。仍然是在莆田市,“11月初发生在迎宾大道与天妃路交叉路口附近的一起毁绿事件,有100多棵绿化树被人砍伐了。”经投诉上报后,城管没有及时给出处理结果,其原因并非是城管“置之不理”,而是“毁绿的行为往往都发生在夜晚,造成调查取证困难。他们也曾经专门对毁绿问题进行部署,但具体执法当中遇到了各种问题,无法找出‘真凶’”。[9]尽管在这类案件中,城管以“不作为”为由收到差评显得有失公平,但一方面,这些城管内部的执法情况是投诉人并不了解或者无意去了解的;另一方面,普通的投诉人也难以区分上述说法究竟是城管确有困难还是为“消极怠工”找来的借口。因此,这种“亲历者评价”的方式虽然有着真实性优势,但要求投诉人完全客观地做出评价也是不现实的。
  (二)特殊指标下的市民打分项设定
  相较于主要针对结果的“事权指标”,“特殊指标”偏重于对城管工作中过程性事项的考察。此处我们总结并归纳了实践中较为常见的“市民打分项”中的特殊指标(见表1)。
  表1“市民打分项”中的特殊指标列举

┌─────┬────┬────┬───────┬───────┬────────┐
│法治指标 │工作指标│言辞指标│效果指标   │自身指标   │其他指标    │
├─────┼────┼────┼───────┼───────┼────────┤
│依法行政 │快速反应│语言举止│执法成效   │*城管组织机构 │*资金投入    │
├─────┼────┼────┼───────┼───────┼────────┤
│秉公执法 │廉洁执法│文明用语│投诉反馈处理 │*执法队伍建设 │*协同配合    │
├─────┼────┼────┼───────┼───────┼────────┤
│执法程序 │数字执法│沟通交流│*执法效能   │*队容风纪   │*工作宣传    │
├─────┼────┼────┼───────┼───────┼────────┤
│法条掌握 │    │应变能力│*重点任务完成 │*人员编制   │*信访投诉    │
├─────┼────┼────┼───────┼───────┼────────┤
│*制度完善 │    │执法态度│       │*内业管理   │*执法责任制落实 │
├─────┼────┼────┼───────┼───────┼────────┤
│     │    │仪容仪表│       │       │        │
└─────┴────┴────┴───────┴───────┴────────┘

  通过上表可以看出,“市民打分项”中的特殊指标虽然数量较多,但大体可以分为6个类别,即法治指标、工作指标、言辞指标、效果指标、自身指标以及兜底性质的其他指标。[10]综合上述指标,我们认为,城管外部工作所对应的特殊指标适合由市民进行打分,而内部工作所对应的特殊指标则不适合由市民进行打分。具体而言:
  第一,上表中法治指标、工作指标、大部分言辞指标和效果指标都属于较为明显的针对城管外部工作的指标,适合由市民进行打分。比如,(1)“法治指标”中,无论是处罚决定有无法律依据、执法程序是否符合规定、执法幅度是否公平公正等,都是市民可以对照法律规范进行判断的,有些事项即便赋予了城管裁量权,市民也可以对照裁量基准或者根据合理性原则对其加以评价。(2)“工作指标”中,无论是城管接到投诉上报后的反应速度,还是有无“吃拿卡要”等现象,乃至于数字城管系统能否流畅运行等,都在市民的观察范围内,市民都可以根据自身的感知和既定的标准进行评价。(3)对于“言辞指标”来说,不仅执法人员的语言、举止、态度、仪表等都在市民及执法对象的视野内,而且其往往具有相当程度的重要性。比如,在合肥市庐阳区的市民打分过程中,扣分点和意见主要集中在一些城管队员的语言表述不够清晰,“城管执法队员提高沟通的技巧,可以在工作中最大程度地争取市民理解,以杜绝矛盾和纠纷的发生。”[11]在武汉市江岸区的市民打分过程中,有评价者认为:“城管工作最重要的在于管理过程中的交流沟通和应变能力,如果言语生硬或表情古板,容易引起商户的抵触情绪,甚至可能发生冲突。”[12]可见,虽然言辞指标并不直接关涉合法/违法意义上的执法程序和执法结果,但其不仅能够体现出城管部门和执法人员的风气和形象,而且关系到执法者与执法对象之间是否会产生矛盾对抗乃至于程度如何。因此,虽然这类指标并不是市民打分的核心项目,但将之列入打分项并给予足够的重视仍是必要的。
  第二,上表中自身指标、其他指标、小部分法治指标和效果指标则属于针对城管内部工作的指标(在表1中以“*”号标示标识),这些指标虽然被部分地方列入了市民打分项中,[13]但并不适合由市民进行打分。比如,(1)“自身指标”中,无论是城管组织机构、执法队伍建设,还是人员编制、内业管理,都属于城管内部的事务,而外部的市民通常难以接触、观察和了解,并且往往也不会刻意去关心这些事项——市民关注更多的是城管的外部执法情况,无论内部工作如何,只要外部工作令人满意,即可给予较高评价,反之亦然。因此,让市民对其不了解亦不关心的事项进行评价,其实并无实质意义。(2)“其他指标”中,虽然资金投入、协同配合、执法责任制落实等对于城管而言都是非常重要的事项,但其同样都是内部性质的,市民通常难以掌握这些信息,也难以做出合理评价。比如,“资金投入”是财政部门和城管主体之间的事项,资金的数额、预算、流向等都不在主动公开之列,普通市民也无法深入了解详情;“协同配合”指的是在城市管理过程中城管部门和公安、环保等其他政府部门之间的相互协作,虽然其在部分执法领域中有着十分重要的作用,[14]但与市民并不存在直接关联;而“执法责任制落实”则是指城管主体内部的机构、领导和人员的责任分配,属于内部责任,而非行政复议和行政诉讼这样的外部责任,同样与市民相距较远。
  二、市民参与城管评价的公正性争议
  市民评价的公正性,指市民能否依照客观事实对城管工作的真实状况进行中立性评价,而不受利害关系、个人好恶乃至于报复性心理等主观因素的影响。之所以要讨论这一问题,乃是因为,评价过程的公正性会直接影响到评价结果的准确性,并且关联到被评价者的各项利益。武汉等城市开展的“商贩给城管打分”活动一经实施便引发了舆论上的大量争议:
  (一)争议之一:商贩与城管之间存在利害关系
  很多论者认为,商贩与城管之间,也即打分人与被打分人之间,存在明显的利害关系甚至利益冲突,此时打分人基于自身利益的考量很难对被打分人做出客观公正的评价。在商贩一方,其利益在于能够正常(而非合法)经营下去,其在经营过程中即便是违反了城市管理的法律规范,由此受到了责令停止、限期改正乃至于罚款、没收等命令或处罚,其实也是遭受了利益损失。那么在打分过程中,商贩就可能存在两种主观心态,一是为保护自身利益,在打分时讨好城管,“不管城管工作做得怎么样,均打高分,想必城管也是清楚的,以后的工作中会对商贩的行为有所照顾”;二是借机进行报复,“看哪个城管不顺眼,或是曾经为难过自己的城管,要打低分”。[15]在城管一方,其利益在于依法履行工作职责,并在平时考核或年度考核中取得理想的成绩——即便在开展“商贩打分”的城市,也未能且无法否认城管固有的工作职责,此时,当城管队员未能完成执法任务,或者其执法工作的数量和结果未能达到要求时,就算在商贩打分中获得高分,也同样会遭受利益损失——让商贩满意、受到商贩好评、获得商贩高分并不是城管的唯一职责。相反,城管和商贩之间其实是执法者和执法对象的关系,二者的利益冲突是“天然”存在的,就如论者所言,“这边厢,对违规占道扰民的商贩进行执法,是城管的分内职责,那边厢,对于城管的考核,商贩却又摇身一变成了‘评委’”,“很难想象,假如警察绩效要由被抓捕的嫌犯来打分,会如何影响警察的履职。”[16]
  (二)争议之二:可能引发城管不作为
  同样,也有很多论者认为,在商贩打分的模式下,城管队员为了追求或换取高分,可能会放弃自身职责、纵容商贩的违法行为,从而导致执法过程中的不作为,即“城管为了取得高分而‘讨好’商贩,对其违规行为睁一只眼闭一只眼”,[17] “个别城管一味追求高分,对占道经营、乱停乱放等行为视而不见,消极应付。”[18]这体现的是城管队员利益冲突中如何选择的问题,即当相互对立的“严格执法”和“讨好商贩”两者都成为工作目标时,城管队员是选择“严格执法”且“得罪商贩”,还是选择“讨好商贩”且“纵容违法”。就如城管队员所顾虑的那样,“如果自己执法严格,怕遭到店家评低分;如果为了搞好关系睁一只眼闭一只眼,又怕对不起身上的制服。”[19]如果多数城管队员选择了后者,那么不仅“会影响到城市管理、执法的权威性与公正性”,[20]而且可能使“城市管理”这一行政职能本身受到削弱。对此,有论者认为,“城管的利益应该和公共利益相统一,而不应该和商贩手里的分数相联系。”[21]
  (三)方案之一:市民而非商贩打分
  针对上述争议,我们认为,“商贩给城管打分”这一制度本身是值得肯定的——来自执法对象的评价毕竟能反映出部分程度上的城管工作状况,并且,赋予执法对象以评价权也是“行政民主”趋势下的一项基本要求;但从根本上说,城管的服务对象是所在城市的居民,即市民,而不仅仅是其中的商贩,如果让商贩打分来左右城管队员的考核成绩,那等于是舍弃其他市民而将商贩置于唯一服务对象的位置上,这显然与城管的基本职能相悖。因此,这一制度最为核心的修补方案在于,给城管打分的应当是市民,或者说,应当由市民而非商贩打分。
  具体而言:(1)针对上述的争议之一,与商贩不同,普通市民与城管之间并没有直接的利害关系,在打分过程中既无需刻意讨好,也不必打击报复,其不属于“执法者-执法对象”中的任何一方,因此更有可能做出客观中立的评价。就如论者所言,“‘请商贩打分’,还不如请当地市民打分,……他们看得清楚,也不会偏袒一方,如果城管做得不好,会给予城管一个差评,也不怕城管报复。这样就能够在一定程度上保证打分的客观性和公正性。”[22](2)商贩打分和市民打分还存在着打分项上的差别。具体来说,①在事权指标上,商贩打分仅就其经营过程中涉及到的指标进行打分;而市民打分则可以涉及到城管各个执法领域,其打分项相对较为分散也更为全面。比如,在莆田市的一次市民评价中,“一位家住莆田荔园路附近的市民代表称,荔园路周边有多个在建楼盘,经常发生夜间渣土车‘滴撒漏’,路面黄土飞扬,漫天尘沙,附近居民不堪其扰,他希望城管部门加强对这一违法行为的查处。”[23]显然,“渣土车滴撒漏”属于城管的事权范围,市民——特别是受其影响的市民——完全可以对城管的相应工作进行评价,但这却不在“商贩给城管打分”的评价范围内。②在特殊指标上,商贩打分一般更多地关注法治指标、言辞指标等过程性指标;而市民打分往往更关注结果性指标,即城管工作后城市环境的实际效果是怎样的,或者城管工作是否达到了其在投诉上报中所要求或希望看到的结果;反过来说,如果城管没有解决楼下烧烤摊冒烟熏人的问题、建筑工地或KTV的夜间噪音问题,或者垃圾、污水无人处理等问题,即便其在执法中态度和蔼、用语文明,也仍然会收到部分市民的较低评价。比如,在广州市的一次市民评价中,“文明执法”评价相对较高,“执法力度”评价则为最低,市民对违建与市容环境方面执法的不满明显上升。“在市民看来,城管队伍绝不是小贩专管大队,城管执法不能只注重大街上小贩,对其他扰民乱象更需着力整治。”[24]其中,市民对“文明执法”和“执法力度”的评价差别显示出其更重视结果而非过程,而违建、市容环境和“不能只注重商贩”的看法则反映出其对城管工作的全面性要求。(3)针对上述的争议之二,我们认为,应当对商贩打分的权重进行合理设置。由于“商贩”亦属“市民”之一,因此“市民而非商贩打分”指的是商贩打分应为整体上的市民打分中的一部分;而其占比/权重,考虑到其执法对象的特殊身份以及与城管之间的利益冲突等因素,应占市民打分的10%—30%左右为宜。这一权重设置,一方面能够稀释商贩打分可能带来的不公正;另一方面则能引导城管队员合理配置工作重心——既然商贩打分仅占市民评价的一小部分,那么城管队员就没有必要为了获取高分而刻意讨好商贩甚至纵容其违法行为,相反,如果一味纵容商贩而放弃执法职责,则可能导致普通市民的较低评价,而在市民评价的权重高于商贩评价的情况下,这种为求高分的执法不作为可能得不偿失或者适得其反。
  (四)方案之二:优化打分程序设置
  无论是商贩打分还是市民打分,一套合理的打分程序都有助于改善或确保其公正性,从而最大限度地消除打分人主观因素的影响。比如,(1)打分人的选取应当采用随机形式。在部分需要对打分人进行选取的评价渠道中,不应长期由固定的某些商贩或市民打分,或只选取立场偏向于城管一方、可预见会给出高分的人来打分,而应采用随机抽取的形式确定打分人,并对其参与打分的次数加以限制。(2)应当对打分人的个人信息采取保密措施。对于普通的打分程序而言,[25]一方面可以采取不记名形式,即打分人在打分时不填写或不上报个人信息;另一方面,即便上报个人信息,也应对被打分人保密,不能将打分人的信息泄露给被打分人。在杭州市西湖区,“为了保证打分的公正,市民都是匿名打分,连队员都不晓得打分的具体是哪些商家、哪个居民。”[26](3)对于打分结果可以做适当筛选。同样是在杭州市西湖区,“考虑到有的市民可能和某个队员关系特别好,有的商家曾和队员有过摩擦等主观因素,他们在给队员算分的时候,也会去掉一个最高分和一个最低分,尽可能做到公平。”[27](4)分数的统计亦应公开进行。即对于各个打分人提交的分数,应当在公开的环境下进行统计和计算,可由媒体记者、市民代表或商贩代表参与进来并加以监督,以防暗箱操作或非法更改分数等情形。
  三、市民参与城管评价的多渠道架设
  市民参与城管评价的渠道,指市民能够通过何种方式或途径将自身对于城管工作的评价传达给内部考核主体。渠道架设的重要性表现在,如果市民参与的途径不够便利或不够通畅,则其对城管的看法、感受、意见和建议就会停留在“社会舆论”阶段,难以进入考核程序,也难以产生实效并推动城管工作的改进。我们认为,市民评价的渠道应当进行多元化设置,即在某一地区应当存在多种而非一至两种接纳市民评价的渠道,这一方面是为了防止一旦某种渠道出现问题即导致整个评价工作的中断;另一方面则是能让市民在多种评价渠道中选择更适合自己的一种或几种。比如,有学者认为,内部考核主体应当“畅通互联网、服务热线、手机短信等监督渠道,通过民意调查、日常考核、纪检监察等形式,形成各方广泛参与的立体监督体系”。[28]《抚顺市城市管理工作考核办法》(2010)4条规定,城管考核应当“采取社会问卷调查,邀请人大代表、政协委员、城市管理监督员座谈,征求相关行业(单位)意见等方式进行”,等等。我们认为,除了个别不宜适用的渠道外,[29]其他方式皆可采用或尝试;并且不同的评价渠道应当与不同的评价主体相对应,此处我们将这种对应关系图示如下(见表2):
  表2市民评价主体与城管评价渠道的对应关系示意
  (表略)
  (一)市民评价城管的传统渠道
  此处所说的“传统渠道”是与后文的“网络渠道”相对应的、无需借助互联网和电子信息技术即可实现的若干市民评价渠道的统称,包括问卷调查、电话调查、民主评议会等。
  第一,对于问卷调查而言,(1)在调查对象的选取上,我们认为应当以“热心市民”(即热心关注城管工作的市民、参与过城管执法流程的市民以及城市管理志愿者等)为主,同时亦可将“代表型市民”(即党代表、人大代表、政协委员、社区居民代表等)纳入其中,而不宜针对“全体市民”发放问卷或者针对不特定市民随机发放问卷。原因在于,只有对城管工作进行持续关注或接触的市民才能了解其具体工作状况,其评价才更有参考价值,而如果向不关注且不了解城管工作者发放问卷,则可能无法得到有效答卷或只能得到胡乱应付的答卷,这种答卷不仅缺乏实质意义,而且可能对考核工作起到反作用。我们认为,虽然内部考核主体很难了解哪些市民“热心关注城管工作”,但“参与过城管执法流程的市民”和“城市管理志愿者”是可以锁定的,其余问卷则可采取“通知-发放”的方式,即向全体市民发布调查通告,而为主动参加的市民发放问卷。实践中,在天津市的一次问卷调查中,虽然填写问卷的社区居民是随机选取的,但根据调查人员的观点,“要想得出真实的结果,需要参加调查的市民积极配合”,“首先得选择关注城市管理的市民,如果市民填卷时都选‘不了解’,那调查就没有意义了”。[30]我们认为,尽管这一做法同样能取得较好的实践效果,但内部考核主体应当首先完善问卷发放规则,而非单纯地依靠调查人员的责任心和工作技巧。(2)在调查问卷的设计上,目前多数问卷的题目都比较简略,是那种“稍加思索”或“不假思索”即能填写答案的类型。虽然这种设计有助于最大限度地减少调查对象所耗费的时间,但也有失精细和准确,难以与内部考核指标形成较为完整的对应关系。我们认为,如果将调查对象限定于“热心市民”和“代表型市民”,由于其对城管工作较为熟悉,即可将调查问卷设计得更加详细:在问题设计上,事权指标可以与内部考核指标形成概括性的对应关系,而特殊指标则可以如表1一样纳入适合调查的项目;在答案设计上,可以给出打分标准和打分细则,让调查对象进行数字化评分,而非只给出“优”“良”“中”“差”或“满意”“不满意”这样的选项。在上述天津市的事例中,“‘天津市城市管理工作考核公众测评调查问卷’共涉及市容市貌管理、环境卫生管理、综合执法管理、道路交通安全管理、公共客运交通管理、排水社区环境等方面管理等12项内容。每一个大项下又分成多个问题,例如市容市貌管理就包括户外广告、城市家具、沿街建筑物、城市雕塑等6个问题,每一道问题都设置了‘好’‘较好’‘一般’‘较差’‘差’和‘不了解’等6个选项。”[31]这是较为典型的事权指标型问卷,具体而全面地涉及到了城管事权的多数领域和事项,但也更为显著地证明了这类问卷不适宜在不熟悉城管工作的普通市民中随机抽取调查对象;同时,其在答案上虽然同样细致地设置了6个不同层次的选项,但仍没有实现我们所主张的数字化评分。除此之外,我们认为调查问卷的设计还应注意以下几个问题:①问卷中不应设计不清楚的、有疑问的或含糊的问题,因为不同调查对象可能会从不同角度对问题进行理解并加以回答,从而使得问卷的答案缺乏统一性。②问卷中的问题不应带有诱导性,即设问本身不应诱导调查对象得出某一固定的答案,比如,如果题目的设问为“您认为我市城管部门在创建卫生城市这项工作中所付出的努力是否值得肯定?”那么基于常理和常情很少有调查对象会给出否定性答案,而调查这一问题除了有助于提高考核成绩之外并无实质意义。③问卷中应当具有

  ······

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