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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
绿色信贷制度之困境及其破解进路
【副标题】 以可再生能源产业促进为视角【作者】 于文轩
【作者单位】 中国政法大学环境与资源法研究所{教授,博士生导师,法学博士}
【中文关键词】 绿色信贷;企业社会责任;可再生能源【期刊年份】 2018年
【期号】 6【页码】 80
【摘要】 绿色信贷制度是金融企业承担社会责任的形式之一。在低碳经济背景下,银行业金融机构通过优先支持节能环保产业的资金需求,有效支持能源转型、环境保护和可再生能源产业发展。我国绿色信贷制度主要包括信贷主体、实施程序等内容,同时在地方层面也有所规定。绿色信贷制度目前存在制度供给不足、激励措施不力、信息共享机制不健全、环境信用评价体系衔接不畅等问题,导致在实践中实施效果欠佳。为此,应推动绿色信贷法制化,通过财政补贴、税收减免等措施加强正向激励,同时健全环境信用评价体系,完善信息共享机制。
【全文】法宝引证码CLI.A.1250863    
  绿色信贷制度作为金融企业承担社会责任的形式之一,对于促进可再生能源产业的发展具有举足轻重的作用。这种作用不仅体现于绿色信贷为可再生能源产业的发展提供资金支持,而且在更大程度上体现为对于产业发展方向的引导和对发展模式的规制作用。破解绿色信贷制度目前面临的困境,是推进低碳经济发展的重要途径。
  一、绿色信贷制度及其对促进可再生能源产业发展的意义
  在我国,基于“赤道原则”的绿色信贷制度,不仅为可再生能源产业的发展提供重要资金支持,还可以通过控制信贷倒逼产业转型,由此成为推进可再生能源产业发展的重要政策工具。
  绿色信贷制度,是指银行业金融机构按照国家环境治理的目标,对生产、研发节能技术、从事绿色制造和循环经济事业的企业提供贷款并给予各项优惠政策,对高耗能、高污染的企业贷款予以限制的一整套措施。[1]这一制度旨在实现资金的绿色配置,从而有效促进节能环保产业的快速发展。
  新世纪以来,企业的社会责任(Corporate Social Responsibility)[2]受到越来越多的关注。在此背景下,一种观点逐渐成为共识,即导致生态环境问题的主要原因除了直接责任者——高能耗的生产企业外,还有长期被忽略的间接推动者——金融机构,例如为高污染、高能耗生产企业稳定提供贷款、融资的银行、证券等机构。[3]这便是绿色信贷制度的最初观念。在绿色信贷制度形成的过程中,国际性金融组织的推动起到了决定性作用。2002年10月,世界银行下属的国际金融公司和荷兰银行提出制定一个统一的规则:银行业金融机构在发放贷款前,对企业的贷款项目、银行的投资项目进行全面评估,考察其未来可能对环境造成的影响,并在贷款使用过程中对企业的资金使用状况进行全面监督,通过上述规则将金融手段运用在引导该项目朝着能源节约和环境友好的发展方向上。此后,由荷兰银行、巴克莱银行、西德意志州立银行和花旗银行在国际金融公司应当遵循的环境和社会政策的基础上共同起草了一套指南,用以应对项目融资环境和社会风险,即“赤道原则”。[4]
  2007年之后,我国相继出台各项法规对基于“赤道原则”的绿色信贷政策进行规定。与具有显著的非官方性和自愿性特点的“赤道原则”不同,我国的绿色信贷制度是由国家行政机关通过立法程序进行规定,并由国家强制力保障实施的。相关法律法规的主要内容包括:加强对建设项目的贷款审批,限制淘汰类、高能耗类的新建项目的授信;列明环保部门应当向银行业金融机构提供的各类企业环境信息;[5]明确对企业的授信政策,并根据项目对环境的影响程度进行分类授信管理;[6]将企业征信系统的完善工作作为绿色信贷制度的重点环节,加快推进对节能环保产业的信贷服务。[7]
  绿色信贷制度是企业社会责任在环境保护领域的运用和延伸。在低碳经济背景下,银行业金融机构在贷款过程中优先支持节能环保产业的资金需求,从而有效支持能源转型、环境保护和可再生能源产业发展。
  绿色信贷制度对可再生能源产业的发展从两方面产生积极作用。一方面,能源转型必须具备一定的社会经济条件和制度保障。[8]绿色信贷为可再生能源发展提供资金支持,要求加大对节能环保产业、可再生能源产业的扶持和鼓励力度。截至2017年6月,21家主要银行业金融机构绿色信贷余额为8.22万亿元,其中节能环保、新能源、新能源汽车等产业贷款余额为1.69万亿元。[9]银行业金融机构的支持,为可再生能源产业的发展注入了所需的资金支持。
  另一方面,绿色信贷制度旨在抑制煤炭、钢铁、水泥等“两高”企业[10]的发展,严控对这些企业提供信贷投放,加快对污染工艺和落后产能的信贷退出步伐,通过控制信贷倒逼产业转型。[11]在过去,银行业金融机构关注的是企业的经营状况、盈利能力及现金流安全等指标。“两高”企业往往是地方利税大户,贷款总额高、利息高,且具有较强的还款能力。逐利的目标使得一些银行业金融机构持续对其发放贷款,从而在客观上对环境污染起到了推波助澜的作用,[12]形成了“企业污染、百姓受害、政府买单”的尴尬局面。实施绿色信贷制度,使得“两高”企业在不遵守产业升级、污染治理的情况下难以获得贷款,从而迫使其改弦更张,进而推动能源转型,在客观上促进可再生能源产业的发展。
  二、实定法视角下我国绿色信贷制度的基本蕴涵
  我国绿色信贷制度包括信贷主体、实施程序等内容,在地方层面亦有规定。信贷统计、[13]市场准入、贷前环保一票否决、贷后动态跟踪监测、绿色信贷产品(如节能减排融资项目、合同能源管理、基于市场手段的节能减排措施)[14]等,成为落实绿色信贷制度的具体形式。
  (一)信贷主体
  绿色信贷制度主要针对金融机构对贷款企业的信贷业务进行规制,相应地,在实施过程中主要涉及三类主体:银行业金融机构、借款企业以及银行业监管机构。作为授信主体的银行业金融机构,主要是指发放贷款的银行。根据《商业银行法》规定,商业银行有对借款人的征信、还款水平、贷款目的进行详细审查的义务。[15]在此基础上,绿色信贷制度强化了这一义务,强调银行业金融机构在贷款审查、贷款发放等环节的义务,需更加注重借款企业的环境风险和环境友好程度,以鼓励节能环保企业、抑制污染企业为两项重要考评标准,决定贷款去向。借款企业是指向银行业金融机构融资或向银行业金融机构贷款的企业,主要包括节能环保企业和污染企业。在此,节能环保企业是广义上的概念,既包括从事节能产业的公司(如开展合同能源管理的节能服务企业等),也包括新能源和与可再生能源开发利用相关的企业,还包括从事节能升级改造项目、销售节能环保产品的企业(如新能源汽车销售企业等)。
  银行业监管机构为执法监督主体,负责对绿色信贷制度的实施进行指导和现场检查,评估绿色信贷实施成效,并按照相关法律法规将评估结果作为银行等金融机构各项评级、市场准入的重要依据。[16]借款企业应当对其提供的项目申请材料负责,对于符合节能要求的项目的申报材料应当确保真实有效,对于违反相关环境法规或政策的企业将被追究责任。
  (二)实施程序
  根据2007年《节能减排授信工作指导意见》,我国绿色信贷制度的实施程序可以划分为贷款审批、贷款拨付和贷后监管等三个环节。
  贷款审批。以借款项目可能对环境和社会产生的风险程度为标准,对项目进行分类管理,执行不同的授信标准,要求提交不同的申请材料和评价报告。目前,我国将贷款项目划分为三类:严重改变环境原状且产生的不良环境和社会后果不易消除的项目(A类);产生不良环境和社会后果,但较易通过缓释措施加以消除的项目(B类);以及不会产生明显不良环境和社会后果的项目(C类)。对于A类和B类项目,实行严格限制,除审查资料必须全部完备外,还应当另行建立相关的工作制度,包括适时与项目周边公众沟通、项目各阶段排污监测结果汇报、第三方机构对项目实施全程中企业对环境影响的控制能力评价和监督等。对于C类项目,因其对生态环境影响较小,因而只需对项目建设过程中的环境影响予以合理关注,并进行相应的管理。[17]同时,对于这三类项目还需进行基础性审查,详细调查借款企业及其项目的能耗指标达成状况和各项环境保护措施的实施情况,对项目开工所需要的环评报告、节能评估审查及用地预审等情况进行审查。在进行贷款审批时,银行业金融机构应当根据项目的行业和地区特点,对申请者进行尽职调查和合规审查。银行业金融机构可根据不同的环境风险,对贷款合同进行有针对性的补充和完善。在此需要注意的是,不同的贷款项目可能涉及到的环境风险不同。例如,可再生能源项目贷款与传统项目贷款所涉及的环境风险和法律风险是不同的,相应的贷款合同也应有所区分。这样的尽职调查、合规审查等措施有助于防范信贷风险。
  企业环境信用评价体系是支持贷款审批的有效的措施。环境保护部于2013年发布《企业环境信用评价办法(试行)》,将金融领域的“信用评级”机制应用于环保领域,旨在实现通过金融手段促进污染企业由高能耗高污染转向节能环保。根据该办法,企业环境信用评价,是指环境保护部门依法定程序及相关指标,参照环保部门对企业进行的奖惩措施记录,确定企业的信用级别,并予以公开,供公众监督和其他相关机构应用的综合评价制度。[18]企业环境信用评价结果最终分为“绿牌”“蓝牌”“黄牌”和“红牌”四个等级,依次表示环保诚信企业、环保良好企业、环保警示企业和环保不良企业。从理论上讲,这种基于分类管理方法的信用评级方法可以以最简单明了的方式为银行业金融机构提供企业在环境领域的表现,从而为其信贷审批过程中涉及到的企业环境行为评价提供权威且综合的信息,是绿色信贷制度实施过程中非常重要的一环。
  贷款拨付。贷款拨付实行分阶段管理。在施工前,环评报告未经审核批准的,禁止银行预先拨款让其进行施工筹备。在施工过程中,未达到“三同时”制度要求的项目,禁止银行继续对其进行贷款拨付,应当待其达到相关标准后再继续给予款项。“三同时”制度是环境法上的一项基本要求,即建设项目的防治环境污染和破坏的设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的一整套措施。[19]在竣工后,尚未获取竣工验收报告的,禁止银行提供下一阶段的运营款项。[20]
  贷后管理。我国目前没有明确规定对绿色信贷制度的实行进行监管的机构,主要是依据银行自身审慎经营的原则对自身绿色信贷所投放的项目进行监督审查。《绿色信贷指引》中明确规定银行业金融机构应当加强贷后管理,对客户的环境风险和社会风险进行动态追踪和分析。[21]银行业金融机构应当实时跟踪,将各阶段所了解到的能耗、环境影响、环境风险控制等信息录入信贷管理系统中,通过上述严谨的动态追踪与分析核查,有效防范因企业或其项目的环境违法行为造成的银行坏账。另一方面也能实时掌握项目各阶段施工、运营状况,及时调整授信方案,达到合理规避信贷风险之目的。
  (三)地方实践
  绿色信贷制度在我国一些地方也有所实践。例如,《沈阳市排污单位“黑名单”管理办法》对纳入“黑名单”的污染企业进行行政处罚和金融限制,首批高能耗、重污染的“名单企业”被施行贷款限制。有些地方政府与银行合作进行创新性尝试,通过限贷、资金收回来等方式增强对污染企业和淘汰项目的资金限制,倒逼企业加快节能升级改造,朝着节能、绿色的方向改进。例如,《烟台市绿色信贷工作管理办法》中规定,企业的环境影响评价未通过、受过某些行政处罚的一律不予新增贷款、银行违规放贷将接受追责等内容。
  三、我国绿色信贷制度面临的困境
  我国绿色信贷制度经过十余年的发展,取得了阶段性成果。然而,目前仍然存在制度供给不足、激励措施不力、信息共享机制不健全、环境信用评价体系衔接不畅等问题,导致其在实践中实施效果欠佳。
  (一)制度供给不足
  以《中国人民银行法》《银行业监督管理法》和《商业银行法》三部法律为核心的金融法体系,在推进生态环境保护、支持产业转型和推进可再生能源产业发展方面的规定及其发挥的实际作用不尽人意。[22]这既与这些法律本身的目的有关,也与制定这些法律时所处的社会经济背景密切相关。例如,银行在对企业资金使用状况进行全程追踪审查时拥有什么权利、通过什么方式以及限定的时间和法律后果等,均未作出规定。上述关于绿色信贷的规范大多以指导性规范和自愿性规范的形式出现,缺少具体的权利、义务和责任规定,使得绿色信贷制度的可操作性不强。
  另一方面,作为绿色信贷制度的主要施行者的银行业金融机构,其本身也是以盈利为目的的企业。在实施绿色信贷的过程中,金融机构通过控制贷款流向,一方面需要抑制高利润但高污染的企业,另一方面要放行新兴的可再生能源和节能环保产业,这就需要在逐利本性与推动绿色发展的社会责任之间进行选择、寻求平衡。因此,对金融机构给予政策倾斜,为其

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