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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
论国家机构改革背景下的国有企业信息公开
【作者】 高一飞徐亚文
【作者单位】 武汉大学法学院{博士研究生}武汉大学法学院{教授,博士生导师}
【中文关键词】 国有企业;信息公开;国家机构改革;国有资产监管
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 89
【摘要】 国家机构改革为国有企业信息公开提供了新思路和新挑战。目前,国有企业信息公开的制度实践建立在公司信息披露理论的基础之上,但这一做法未能体现国有企业的特殊性质。通过对“国家所有”的解析,可以推导出国有企业信息公开的公共性、复杂性和二元性。而实践中,则可考虑以国有资产监管为抓手,采用“以监管促公开”的方式,推进国有企业信息公开工作。
【全文】法宝引证码CLI.A.1250867    
  
  在全面深化改革的进程中,国有企业问题始终是一个热点。而在全球信息公开法制化的浪潮之下,国有企业信息公开问题随之愈发引人关注。[1]2018年1月,中共中央颁布《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》;2018年3月,中共中央又印发了《深化党和国家机构改革方案》,虽然二者与国有企业信息公开之间不存在直接关联,但却从侧面揭示了国企信息公开的重要性和紧迫性,并且对国企信息公开工作提出了全新要求。在此之前,国家资产监督委员会(以下简称“国资委”)于2016年12月就已印发《关于推进中央企业信息公开的指导意见》,以期通过信息公开提高公司治理水平、促进国有企业依法合规经营。作为典型的中国特色社会主义问题,虽然国有企业信息公开的基本纲领业已成型,但尚缺乏同国企特质及现实目标相契合的理论体系,继而推动进一步的制度细化和政策实施。故此,作者尝试在国家机构改革的背景下,对现有国企信息公开理论及其指向的路径与策略重新加以审视,并以对“国家所有”的规范解释与科学认知为起点和前提,建构同实际需求相一致的国有企业信息公开理论体系,寻求具有可操作性的优化路径。
  一、国有企业信息公开“参照上市公司信息披露”之缺陷
  信息作为“主观与客观互相联系、互相作用的媒介”[2],本身并不代表观点或倾向,也因之成为了理性决策的必要参照,而这一重要功能伴随着社会交往的增多和社会结构的复杂化日益突显,因之逐渐形成了各类信息公开制度。基于信息的不同性质,信息公开日益分化为两种形态:一种是关于公司的信息披露制度,其以市场交易为逻辑起点,体现出现代公司法的精神;另一种则是针对政府的信息公开制度,将国家权力作为规制对象。具体至国有企业信息公开,目前学界大多在前一种理论框架下加以研究,属于经济学议题。又由于上市公司信息披露制度已较为完善,因而以公司信息披露理论为基础,“参照上市公司信息披露制度”就成为了学界的主流观点。[3]因此,作者也将这一推动国有企业信息公开的思路概括为“公司模式”。
  (一)“参照上市公司信息披露”的缘由
  “公司模式”的核心内容在于“参照上市公司信息披露制度”,而上市公司信息披露则缘于信息被普遍视为“现代资本市场最核心的要素”[4]——尤其是随着博弈论和信息经济学的兴起,信息披露日渐成为资本市场发展的基本准则和动力源泉。与此同时,作为信息披露市场主体的公司,则在现代社会普遍呈现出经营权与所有权分离的趋势,即采取“契约/委托/代理”的方式进行公司治理。正是在上述两方面的大背景之下,公司信息披露逐渐成为了现代公司治理的一部分:一方面,公司信息披露以“委托—代理”理论和“信息不对称”理论为基础,主要定位在于保障股东权益、减少“内部人”控制,并在此基础上优化公司治理。[5]另一方面,上市公司信息披露还是形成证券产品价格、减少金融市场内幕交易的关键因素。[6]
  对于国有企业而言,公司信息披露理论的重要作用毋庸置疑:一是构造了国有企业信息公开的正当性基础,填补了国有企业信息公开的理论空白。实际上,国有企业资产运行中存在着更为复杂的代理关系[7],人民作为终极所有者,理所当然享有知情权利。同时,“股权越分散,经营者侵犯投资者利益的可能性越大,分散的股东越没有能力和动力对经营者实施有效的监控。”[8]信息披露不仅能够保障社会公众知情权,也有利于提高国企运营透明度,建立有效的激励约束机制,实现资产的保值与增值。二是明确了国有企业信息公开的方向。一方面,正是在“上市信息披露制度相对完善”的预设下[9],国企信息公开的重点被放置在非上市国有企业:基于“公有产权、垄断、非上市的三重特征”[10],其至少应像上市公司一样充分、透明、及时、持续地披露信息。另一方面,在制度设计和实践中,“参照上市公司”意味着着重督促国有企业公开基本信息和财务信息,并以第三方独立审计为主要手段、以审计报告为主要方式,从而为制度建构提供了有益的指引。
  (二)“参照上市公司信息披露”的缺陷
  显然,“参照上市公司信息披露”有利于提高效率、节约成本,迅速搭建国企信息公开的理论框架。然而,“参照上市公司信息披露”毕竟主要适用于私主体,作为一种权宜之计固然可行,但长远来看,这种“移花接木”可能终将导致配套制度同预期目标之间的偏离,影响信息公开的实质效果。
  首先,“参照上市公司信息披露”背离了国有企业的基本性质。信息披露意在满足资本优化配置的需求,伴随着金融市场的日益繁荣而逐渐成为了一项基本制度,一般指向与信息公开主体具有直接关联的股东、投资人或金融消费者,其正当性来自因委托关系产生的信息不对称。具体而言,上市公司信息披露具有单向性,无论是强制性披露抑或非强制性自愿披露,都是“上市公司—监管机关(社会公众)”的单向路径,至于国有企业信息,除去主动公开,还可以请求国有资产监管机构(如国资委)公开,这其中就暗含了与“公司模式”不同的政府信息公开原理。而“公开”与“披露”的语义差异也反映出这种不匹配以及“公司模式”的局限性:虽然披露与公开在英文中指向同一单词(disclosure),但在中文中的区别使用或许不止缘于语词习惯——公开一般指向公权力机关,因为信息披露意为主动将信息公布出来,信息公开不仅可通过被动申请实现,也可以指代具有透明性质的状态,披露则往往适用于原本没有信息公布义务的私主体。[11]
  除此之外,市场层面的信息披露以保护所有权人利益为出发点和主要目的,而国有企业信息公开更多以经营者为着眼点,即信息公开是推动国企改革、加强腐败治理的辅助性手段,尽管人民作为终极所有权人将从中受益,但却是间接性、非物质性的利益。更为重要的是,在国有企业中,还存在着大量的特殊法人企业,这些企业受制于国家专门的法规、政策,在主要目标、内部结构、运行模式等方面同公司化的国企截然不同,不加区别地适用公司信息披露制度明显不符合现实需求。
  表一 国有企业信息公开只要政策汇总

┌─────┬───┬───┬────────────────┬────────┐
│文件名称 │颁布机│颁布时│相关内容            │信息公开目标  │
│     │构  │间  │                │        │
├─────┼───┼───┼────────────────┼────────┤
│《关于深化│中共中│2015年│依法依规、及时准确披露国有资本运│强化监督防止国有│
│国有企业改│央、国│8月  │营和监管、国有企业公司治理及管理│资产流失;建设阳│
│革的指导意│务院 │   │架构、经营情况、财务状况、关联交│光国企,保障公众│
│见》   │   │   │易、企业负责人薪酬等信息。   │知情权、监督权。│
├─────┼───┼───┼────────────────┼────────┤
│《关于推进│国资委│2016年│全面梳理企业信息公开要求;依法确│落实国有企业改革│
│中央企业信│   │12月 │定主动公开的信息内容;严格规范信│总体部署,促进合│
│息公开的指│   │   │息公开工作程序;加强信息公开工作│规经营、提高公司│
│导意见》 │   │   │保密审査;开展信息公开风险评估工│治理水平,打造法│
│     │   │   │作;完善信息公开载体和形式。  │治央企、阳光央企│
│     │   │   │                │。       │
├─────┼───┼───┼────────────────┼────────┤
│《2017年政│国务院│2017年│做好国有产权交易、增资扩股项目公│以政务公开助力促│
│务公开工作│办公厅│3月  │示工作,按月公开全国国有及国有控│改革      │
│要点》  │   │   │股企业主要经济效益指标、主要行业│        │
│     │   │   │盈利、重大变化事项等情况。依法依│        │
│     │   │   │规公开中央企业生产经营、业绩考核│        │
│     │   │   │、国有资产保值增值情况、负责人重│        │
│     │   │   │大变动、年度薪酬,以及履行社会责│        │
│     │   │   │任重点工作情况。        │        │
├─────┼───┼───┼────────────────┼────────┤
│《2016年政│国务院│2016年│公开国有资本整体运营情况、企业国│围绕促进经济发展│
│务公开工作│办公厅│4月  │有资产保值增值及经营业绩考核有关│推进公开    │
│要点》  │   │   │情况、国有资产监管制度和监督检査│        │
│     │   │   │情况等;及时公开国有企业改革重组│        │
│     │   │   │、公司治理及管理架构、财务状况、│        │
│     │   │   │重要人事变动、企业负责人薪酬等信│        │
│     │   │   │息。              │        │
├─────┼───┼───┼────────────────┼────────┤
│《2015年政│国务院│2015年│做好国有企业主要财务指标、整体运│明确公开范围、内│
│府公开工作│办公厅│4月  │行情况、业绩考核结果等信息公开工│容、程序、工作要│
│要点》  │   │   │作,加大国有资产保值增值、改革重│求,推动国有企业│
│     │   │   │组、负责人职务变动及招聘等新公开│公开财务信息。 │
│     │   │   │力度。             │        │
└─────┴───┴───┴────────────────┴────────┘

  注:为表述方便,作者将后两栏内容进行了简化,准确表述可参见相应文件
  其次,“公司模式”难以满足实践需求。根据官方表述(见“表一”),国有企业信息公开的主要目标可以总结为建立“阳光国企”,通过提高国企运行透明度促进行政权力的监管和社会权利的监督,进而从外向内优化治理结构,推动国有企业总体改革。而在关于国企信息公开的纲领已较为明确的背景下,理论研究的作用主要在于建立对应的理论体系,并通过理论将纲领制度化、细则化。但对于“公司模式”而言,这一系列目标和任务分明是“不能承受之重”。
  其一,原则上的偏差。上市公司信息披露一般采取强制加自愿披露的原则,强制性源自上市公司的公共性——上市公司信息不仅是形成证券价格市场波动的重要因素,又因为面向不特定的社会公众,可能涉及公共利益;而自愿披露的动力则在于提高市场竞争力,吸引更多资本。根据这一原则,“公司模式”的局限性显露无遗:一方面,出于对私权利的尊重,强制性披露只涉及基本信息,无法清晰展现国有企业的运营过程,满足社会公众的信息偏好。另一方面,“公司模式”的信息披露激励机制对国企作用有限,因为国有企业常常居于垄断或半垄断地位,有时不存在通过信息披露提高企业竞争力的动力。
  其二,信息内容上的差异。上市公司信息披露的重点是财务信息,而根据官方政策文件,国有企业信息公开的内容可类分为基本信息、产权信息、经营信息、人事信息、其他信息五个方面,包括了决策、执行、管理、服务和结果五个环节的公开[12](如“图一”所示),其中相比于专业且琐碎的财务报表,社会公众也更加关心人事薪酬、预算执行、决策过程等信息。此外,依照《审计法》和《审计法实施条例》,审计署有权对国有企业进行财务审计,也从侧面反映出国有企业信息公开的特殊性。
  (图略)
  图一 国有企业信息公开的主要内容
  其三,保密要求的差异。秘密审查是政府信息公开的必备制度,但对于上市公司,设置秘密信息审查机制属于意思自治范畴。至于国有企业,官方文件已明确提出建立保密审查机制,且鉴于国有企业重要的经济地位,即便是一些基本的财会信息,仍旧有可能涉及国家秘密和国家安全,缺乏统一的秘密审查机制,既可能泄露国家机密,危及国家利益,又有可能为国有企业规避信息公开提供借口。
  总之,尽管“参照上市公司信息披露制度”相对简单易行,但其既脱离了国有企业的基本性质,也与制度设计的基本需要相分离。况且,市场逻辑无法代替权力逻辑,在审视信息公开问题时还应当反思国有企业过度市场化的危害,进而认知到理论本身与其所指向的实践在源头和属性上的不相容已然构成了“阳光国企”的深层障碍:国有企业信息公开进展有限[13],表面上在于法律制度不够细致和有效、国有企业本身不够重视等主观原因,实质上是决定制度生成与发展路径的基本理论和指导思想供给不足,未能依照国有企业的特质和现实诉求建构与之相契合的信息公开理论。
  二、国有企业信息公开的理论基础
  按照2008年颁布实施的《中华人民共和国企业国有资产法》,国有企业被定义为“国家出资企业”的简称,包括“国家出资的国有独资企业、国有独资公司,以及国有资本控股公司、国有资本参股公司”。而对国有企业更为精细的认知,还需要回到《宪法》,虽然《宪法》并未直接规定国有企业的性质,但却明确了“国家所有”的法律意涵,而通过对相关观点的梳理,或可明确国有企业的基本属性,并以此为基础审视其中的信息公开问题。严格地说,法律层面的“国家所有”不止是民法问题,也是一个宪法问题。尤其是在前几年频繁出现“乌木案”、“狗头金案”等事件之后,法学界围绕《宪法》(主要是第679

  ······

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