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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
检察机关试点环境公益诉讼的回溯与反思
【作者】 张忠民
【作者单位】 中南财经政法大学法学院{教授、博士生导师,法学博士}
【中文关键词】 检察机关;试点;环境公益诉讼【期刊年份】 2018年
【期号】 6【页码】 28
【摘要】 回溯检察机关试点环境公益诉讼,不难发现,存在案件数量有限但占比较高、试点工作递增态势迅猛、试点地区差异显著、办案主要依托诉前程序、行政公益诉讼是主要的办案类型、行政公益诉讼的被诉主体主要集中在基层、检察机关拥有超高的胜诉率、案件的结案率偏低等现象。造成这些现象的核心法律问题是检察机关在环境公益诉讼中的定位不当,亦与检察机关对办案方式的偏好、胜诉率的追逐、制度衔接的不畅等衍生法律问题相关。为此,应明确检察机关的当事人地位、扩大受案范围、完善民事和行政领域的制度衔接、加强环境公益诉讼和刑事诉讼的配合、强化检察机关与相关主体的协调联动。
【全文】法宝引证码CLI.A.1250861    
  
  2015年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在北京等十三个省、自治区、直辖市开展为期两年的公益诉讼试点工作;2017年6月27日,全国人大常委会修改了《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称为《民诉法》)和《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称为《行诉法》),分别在第55条和第22条增加一款,正式赋予检察机关可以就生态资源和环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的主体资格。因此,单从时间节点和文本上看,短短两年业已完成了试点的预期任务,并已通过立法正式的“开花结果”。然而,两个条款的增加更多解决的是诉讼启动者的资格问题,并未触及诉讼实施过程中可能面临的一系列问题和难题,而这些又是必须予以正视并积极回应的关键要义。2018年3月2日开始施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称为《解释》)对于检察院提起公益诉讼的原则、目的、管辖、种类等作出了更为详细的规定。那么,这些规定是否对于前述的问题和难题作出了充分的回应?若是,为何?若非,如何继续完善?如欲回答这些问题,必须对检察机关试点环境公益诉讼的情况进行实证的回溯和客观的总结,如此方能发现问题产生与制度供给之间的关系,从而把脉真实、寻求对策。
  本文采取实证研究的方法,将研究对象限定在试点地区检察院提起的环境公益诉讼之上,然后充分利用中国裁判文书网、北大法意、北大法宝等数据库以及百度、谷歌等搜索引擎进行案件检索。据不完全统计,截至2016年年底,试点地区检察机关提起的公益诉讼案件达到495件,但这些案件过于宽泛,许多并非“真正”的环境公益诉讼案件,由此,我们又根据案件的原告、被告、诉讼请求等因素排除了部分案例,最终剩余94件案件。必须予以说明的是,之所以将研究样本集中在2015年7月1日到2016年12月31日,而未包含2017年1月1日到2017年6月30日的案件,主要原因在于:在最高院和高检院的统计口径中,可能对于未立案、立案、受理和审结等状态的判断和取舍不一,导致数据一直存在一定的差异,[1]而2017年上半年的案件增幅太过显著,[2]有“外力加速”之嫌,如若算上,可能影响数据的“稳定性”,换言之,剔除掉2017年上半年的案件数据,差异性相对较小,数据可能更为客观。在研究样本确定后,采取描述性统计的方法,对如下的八个变量进行统计分析:案件的数量、案件的发展态势、案件的分布区域、案件的办理方式、案件的具体类型、被诉的主体、检察院的胜诉率和案件的结案率。
  一、检察机关试点环境公益诉讼的回溯:基于案例样本的描述性统计与分析
  通过对94起案件的分析,不难发现:环境公益诉讼案件数量虽然有限但在整个公益诉讼中比重不小,试点工作递增态势迅猛,试点地区差异显著,办案主要依托诉前程序,行政公益诉讼是主要的办案类型,行政公益诉讼的被诉主体主要集中在基层,检察机关拥有超高的胜诉率,案件的结案率偏低。具体情况如下:
  表1试点地区提起环境公益诉讼一览表

┌────┬──┬───┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┐
│地区  │北京│内蒙 │吉林│江苏│安徽│福建│山东│湖北│广东│贵州│云南│陕西│甘肃│小计│
│变量  │  │   │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├────┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│案件总数│1  │3   │9  │8  │3  │6  │9  │7  │10 │17 │5  │8  │7  │94 │
│量   │  │   │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├────┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│环境民事│0  │0   │0  │6  │1  │2  │4  │3  │5  │3  │1  │0  │0  │25 │
│公益诉讼│  │   │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├────┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│环境行政│1  │3   │9  │2  │2  │4  │5  │4  │5  │14 │4  │8  │7  │68 │
│公益诉讼│  │   │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├────┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│环境行政│0  │0   │1  │0  │0  │0  │0  │0  │0  │0  │0  │0  │0  │1  │
│附带民事│  │   │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│公益诉讼│  │   │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├────┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│结案数量│0  │3   │1  │1  │1  │2  │1  │1  │3  │7  │1  │0  │1  │22 │
├────┼──┼───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│结案率 │0  │100% │11% │13% │33% │33% │11% │14% │3% │41% │20% │0  │14% │23% │
└────┴──┴───┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘

  (一)外观上的统计与分析:案件数量、时间态势、地域分布和办案方式
  1.案件数量有限但占比较高
  13个试点省份的检察院在18个月内提起94个案件,即平均每个月每个省份仅提起0.4个环境公益诉讼案件,因此,案件的绝对数量并不多。之所以如此,与整体案件数量不高有直接关系。根据最高检制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称为《实施办法》)第53条,地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的,应当层报最高人民检察院审查批准。因此,试点地区必须报请最高人民检察院审批后才能向法院提起公益诉讼,尽管后来将审批下放到了省检,但依然从严控制。例如,根据山东报告的相关数据,截止到2017年2月20日,该省试点地区检察院发现案件线索398件,完成诉前程序350件,最高人民检察院或者省人民检察院批复同意起诉的有41件,向法院起诉33件。[3]足见,最终由最高检或者省检察院批复同意起诉的案件数量所占的比重较小。而从法院的角度来说,因为环境公益诉讼属于新型案件,本来总量就较少,加上检察机关的试点工作尚在探索之中,难免出现对于立案的材料、证据等认识存在偏差的情形,所以法院会基于审判规范的考虑及其他种种原因,要求检察机关对业已提起的案件补充材料、明确或变更诉讼请求,如此就导致部分案件未进入统计的视野。
  不过有意思的是,虽然案件数量有限,但环境公益诉讼案件所占的比重却不低。在94个样本中,25件是环境民事公益诉讼,68件是环境行政公益诉讼,还有1件环境行政附带民事公益诉讼;而同期检察院提起的公益诉讼案件(包括国有资产保护、国有土地使用权出让、食品安全、消费者权益保护等)大致有495件,[4]环境公益诉讼只占其中的19%,比例尚可。[5]不过,随着时间的推移,这个比例逐渐得以攀升:到2017年5月,提升至30%;[6]而到试点结束后,这个比例就达到了68%。[7]这至少说明两点:第一,在试点期限内,检察院对于环境污染、生态保护等案件的关注度越来越高;第二,环境公益诉讼是整个检察院试点公益诉讼最为重要的组成部分。
  2.试点工作递增态势迅猛
  2015年7月至2015年年底,检察机关提起的环境公益诉讼案件仅5例;随着时间的推移,提起案件数量呈上升趋势,2016年的四个季度分别为7件、17件、9件和56件。尤其是最后一个季度占比达到了近60%,这种“超速”的发展态势说明随着检察机关提起环境公益诉讼的法律规则框架逐渐形成,直接促进了实践的发展。当然这也不排除,随着试点期限将至,检察机关为了追求试点效果和完成任务,以案件数量来彰显业绩,而出现环境公益诉讼案件“膨胀”的原因。
  这种“担忧”并非空虚来风。如若深究这94个案件,则个别案件并不属于“真正”的环境公益诉讼案件,只不过与大的“环境”有所关联,而被检察机关贴上了标签。比如在陕西省留坝县人民检察院对留坝县国土资源局未依法履行职责案提起行政公益诉讼一案中[8],未涉及环境污染与生态破坏,应属于国土资源被不当占用类的行政公益诉讼案件;又如,在肃州区人民检察院诉肃州区财政局一案中,是因淘汰落后产能有关的财政资金监管不到位,应属于国有资产保护行政公益诉讼。但在陕西省、甘肃省上报的环境公益诉讼案件中皆将其纳入其中进行统计,不明缘由。如此,其症结在于如何界定“环境公益”,若将其严格限制在环境污染和生态破坏两大领域,那么对于国土资源、落后产能淘汰等关乎“大环境”的事项则不必归入。这也说明对于环境公益诉讼的受案范围,尤其是何为环境公共利益等必须予以明晰。
  甚至到了后期,检察院更是在业已办理过的刑事案件中“发现”环境民事公益诉讼的线索:在收集到的25件环境民事公益诉讼案件中,有4起案件是在对被告人追究完刑事责任后又再次通过环境民事公益诉讼追究的相关民事责任,比例达到16%。诚然,从刑事案件中找寻线索并无不妥,且刑事责任的承担并不免除其民事责任,但值得注意的是:这类案件再次起诉、审理,是否可以实现检察机关维护环境公共利益的目的,是否会造成司法资源的浪费?对于被告人来说,有的已经被执行完刑罚,履行了人身罚和财产罚,是否还有责任和能力继续履行民事赔偿责任?民事责任以补救受损害的权利、弥补受损害主体的利益、弥合因侵权行为而破裂的社会关系为其主要功能,在此意义上,生态环境损害的民事责任将成为环境资源损害发生后的社会补偿体系的一个重要组成部分。很多行政责任的承担有时并不能弥补生态环境的损害,而刑事责任意在发挥其威慑和严厉的惩罚功能,并不能补偿经济上的损失。[9]鉴于此,因环境污染或生态破坏行为导致环境公益受损的,在追究犯罪行为人的刑事责任后,是否允许检察机关通过刑事附带民事诉讼或单独提起民事诉讼的方式请求损害赔偿以修复受损的生态环境,则成为了一个立法价值选择的问题。若可,那么,检察机关以公益诉讼人的身份加入到生态环境损害赔偿之诉与省级或地市级人民政府作为索赔请求权人提起生态环境损害赔偿之诉,两者之间如何衔接?[10]比如,若是同时提起,如何确定原告的身份?是否必须通过诉讼解决类似的问题?在诉讼外,有无其他更为妥帖的救济途径?若否,如何在清晰界定生态环境损害赔偿的基础上建构出符合其特质的救济制度和机制?[11]
  3.试点地区差异显著
  试点地区包括北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等13个省、自治区、直辖市,上述13个试点地区的试点工作差异显著,主要表现在案件数量和案件类型两个方面:其一是案件数量,贵州、广东、吉林几省的环境公益诉讼案件最多,3省案件总和所占比重超过39%,而北京市仅有1件。其二是案件类型,贵州、吉林、甘肃等省份以环境行政公益诉讼为主,其中甘肃省全部都是环境行政公益诉讼;江苏、广东等省份提起的环境民事公益诉讼案件数量多于或等于环境行政公益诉讼;吉林省检察机关向法院提起的10例环境公益诉讼案件中,有1例环境行政附带民事公益诉讼,也是94件案件中唯一一件环境行政附带民事公益诉讼。
  客观来说,试点地区的地理条件、环境状况等存在禀赋差异,所以不可能千篇一律,环境审判机构的设置、建设和运行等也是造成差异的重要原因。首先,对于环境案件,尤其是环境公益诉讼的案由缺乏明确和详细的规定,这导致法检两院以及各级法院在立案审查、受理等环节认识不一致,主管的案件范围不尽相同。实践中,试点地方检察机关提起的环境公益诉讼在立案或审理阶段出现“卡壳”、案件归口管理和案件数量统计上存在分歧等现象都是其直接表征。其次,行政审判庭和环保法庭的衔接不够。我国积极推进环境司法专门化,环保法庭的建设成效显著,但其机构设置方面差异很大。成立较早的地方,基本形成了受理各类环境案件的“二审合一”或“三审合一”模式,而许多地方仍将环境案件分散在各个业务庭审理。[12]这导致环境民事案件纳入环保法庭审理,环境行政案件则归口行政审判庭审理,对于案件的统计和上报,也会出现程序上的衔接不到位。最后,环境民事案件和环境行政案件的管辖规定矛盾突出。根据最高检的《实施办法》,第一审行政公益诉讼案件由被告所在地的基层人民法院管辖,被告行政机关是县级以上地方人民政府的第一审行政公益诉讼案件,由中级人民法院管辖,[13]而环境民事公益诉讼已有的司法解释规定则是由中级人民法院管辖。如此规定,就将环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼置于不同的法院审级进行管辖,不利于环境案件的统一管理,亟需予以协调和统一。[14]
  4.诉前程序是办案的最主要方式
  为了提高检察监督的效力,督促行政机关依法履行职责,有效节约司法资源,《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称为《试点方案》)设置了诉前程序。[15]截至2017年5月,试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件,其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。[16]这说明,88%的行政机关在接到检察机关的检察建议后都能及时纠正违法行政行为,并积极履行行政职责,亦印证了诉前程序在检察院试点环境公益诉讼中的特殊地位。
  之所以如此,概有如下两个原因:一是诉讼程序得以严格的把控。最高检《实施办法》第13条第1款、第14条和最高院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称为《法院实施办法》)第2条第3款均要求检察机关提起环境民事公益诉讼时必须履行诉前程序,即支持或督促法律规定的机关或社会组织提起环境民事公益诉讼。最高检《实施办法》第40条、41条和最高院《法院实施办法》第12条第3款要求检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。这说明,不论何种环境公益诉讼,检察院的出现只是起到兜底和补充作用,而应让社会组织或者行政机关“冲到前线”。毕竟,司法权是被动、消极的权力,加之对于私人的意思自治和“行政权专长”和“行政权优先”的尊重。[17]二是检察院的双重身份定位事实上“保障”了其诉前程序的效力。姑且不论检察机关是环境公益诉讼的启动者还是公诉人,均无法摆脱其同时作为法律监督机关的身份,虽然理论上可以设置某种机制促使两者相分离,但事实上检察院的“隐性”身份依然有过度干涉社会公众诉权等可能,[18]特别是其拥有的法定调查职权更使其特殊性十足,于是其在督促行政机关履职等情形更中为有效。[19]
  尽管从最终结果上看,诉前程序的确发挥了重要作用,但依然有一些并发问题值得注意:其一,在检察院的反贪污反渎职等业务划归监察委的大背景下,其法律监督机关的身份开始逐渐淡化,此时是否还有“潜在的背后力量”提供支持和保障,不得而知。其二,现有诉前程序中的公告的效力问题。很多受理的案件,检察机关在《检察日报》上对很多案件的相关事实进行了公告,要求符合法律规定条件的社会组织对所公告的单位发起诉讼,按照规定是自公告之日起30日内,是否可以认为通过公告形式履行了诉前监督程序,[20]另外,进入法院之后是否还需要依照司法解释的规定再次进行公告?其三,公告以后,其他有权提起诉讼的组织提起诉讼在30日内申请参加诉讼的,在将其列为共同原告之后,检察机关是否还有必要作为公益诉讼人抑或是作为支持起诉人?[21]这些问题并未得以明确,各个试点地区检察机关也无统一标准参照,一定程度上造成了实践操作中的混乱。
  (二)内质上的统计与分析:案件性质、被诉主体、胜诉率和结案率
  1.环境行政公益诉讼是案件的主要类型
  94件环境公益诉讼案件中,环境行政、环境民事和环境行政附带环境民事三种性质的案件分别占比72%、27%和1%,这个比例到了试点结束后,又有所提升,直至89.47%,[22]无不充分说明了环境行政公益诉讼成为检察院办理案件的主要类型。
  必须承认,这种情形符合检察机关试点环境公益诉讼的初衷。相比较社会组织或者其他行政机关,检察机关显然更具能力和底气去“啃硬骨头”而非“专挑软柿子”:[23]其一,《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中所提及的“公益诉讼制度”是广义层面的公益诉讼,既包括民事公益诉讼,也包括行政公益诉讼;同时《试点方案》中明确规定了试点地区在探索过程中重点对生态环境和资源保护领域提起行政公益诉讼。其二,虽然《民诉法》和《中华人民共和国环境保护法》(以下简称为《环保法》)赋予了社会组织提起环境公益诉讼的资格,但语焉不详,尤其是在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中,仅对社会组织提起民事公益诉讼做出了规定而未涉及其行政公益诉讼的原告资格赋予的背景之下,社会组织更是不愿意“冒险挑战”[24],作为国家法律监督机关的检察机关“当仁不让”地扮演了这个角色,这也使得行政诉讼“民告官”的传统结构出现了“官告官”的情形。
  2.行政被诉主体集聚在基层
  13个试点地区共提起68件环境行政公益诉讼案件,所涉被告的主体身份突出。[25]其中,大多是县级政府的工作部门,占比89%;其次是县级政府,有9%;最后是县级政府的派出机构(街道办事处等)和乡级政府,各占1%。在县级政府的工作部门中,所涉部门众多,若“尊重”其原始名称,不考虑其职能交叉,国土资源局有21件、环境保护局12件、林业局10件、水务局4件、水利局3件、财政局3件、生态保护局2件、住房和城乡建设局2件、城市管理综合执法局1件、规划和国土资源管理委员会1件、农林局1件。因此,涉及资源类的行政案件较污染类的多一些。
  被告之所以集中在县级政府的工作部门,最为重要的原因就是地方政府尤其是县级人民政府的相关工作部门承担看环保的大量事权。在我国的环境行政管理体制之下,地方政府负责本行政区域内的环境质量,并将环境保护工作分解落实到同级政府相关部门,其自身主要发挥组织、指导、协调等职能,于是形成了环保部门统一监督管理与其他相关部门(林业、国土、水利、农业等等)分工负责的共享环保事权体制。[26]这种环保事权共享的体制,理论上主要包括三类部门:一是污染控制部门,比如环保局;二是资源保护部门,比如水利局、国土资源局等;三是综合调控部门,比如发展改革委。而事实上,享有相关环境保护管理职权的部门可能涉及三十余个。[27]尤其是在“党政同责”的新要求下,环境管理事权的科学划分不仅对于事前界定好不同部门之间的职权至关重要,更是环保问责、环保督查等制度贯彻实施的前提和关键所在。
  3.检察机关拥有超高胜诉率
  分析样本中的94件环境公益诉讼案件,仅1件进入二审程序,[28]其余皆为一审即结案。详言之,检察机关提起的25件环境民事公益诉讼中,审结5件,判决4件,调解1件,仅有1件由被告提起上诉,最终判决结果为检察机关胜诉;71件环境行政公益诉讼中,审结17件,无1件提起上诉;行政附带民事审结1件,也未提起上诉。因此,检察机关提起的环境公益诉讼胜诉率为100%。
  在试点阶段,检察机关对于案件的质量和遴选把控较多,处理起来也相对谨慎,故可以理解其百分百的胜诉率。不过严格来说,这并不符合正常的司法诉讼形态。[29]个中缘由,肯定多元:检察机关通过层报严把案件关、做足准备等必然是重要的原因,与此同时,是否还出于其特殊的身份定位之原因?比如,检察机关肩负法律监督机关职能,在调查、收集证据等方面独具优势;同时,其拥有审判监督职能,是否容易将上诉与抗诉混同起来?无论如何,对胜诉率的关切可能会影响到其诉讼请求的主张和设计、被告的甄别和遴选等,毕竟,没有一个案件经过真正的二审程序、或者被驳回起诉抑或被驳回诉讼请求,意味着试点积累的胜诉经验有余,而败诉教训不足,并不利于试点经验的客观获得和全面积累。
  4.结案率较低
  截止2016年年底,试点地区检察机关提起94件环境公益诉讼案件中仅有22件结案,总体的结案率较低,约23%。业已出现的结

  ······

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【注释】                                                                                                     
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