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【期刊名称】 《法学论坛》
海峡两岸公务员立法技术比较研究
【英文标题】 The comparative analysis on servant legislation technology both sides of strait
【作者】 梁玥关保英【作者单位】 华东师范大学法律系
【分类】 立法学【中文关键词】 公务员法;立法技术;比较研究
【英文关键词】 Servant law;legislation techonology;comparative analysis
【文章编码】 1009—8003(2006)02—0096—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 96
【摘要】

近年来,随着海峡两岸经济、文化、社会、法制等的广泛交流,两岸行政法治方面有相互借鉴甚至趋同之趋向。公务员法作为行政法体系的重要组成部分,海峡两岸的立法进路、立法技术、法律形态等方面存在着较大的可比性,这种比较对大陆日益完善的公务员制度有一定的参考意义。

【英文摘要】

With intercommunion of wide—ranging in economy,civilization,society and legal system between two sides of straits,the law of administration between two sides of straits will draw experienceeach other.The servant law is a important part of the system of administrative law,in many aspects,incluing legislation technology and legal form could comparative each other,it will help to perfect servant system.

【全文】法宝引证码CLI.A.112246    
  十届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》,已于今年1月1日起施行。公务员法是我国大陆第一部关于公务员管理的法律,它的颁布标志着大陆公务员管理进入了法制化的新阶段。然而就建立较为完备的公务员法律法规体系而言,公务员法的颁布施行仅仅是一个开端,大陆在完善公务员立法方面还有很多工作要做。台湾地区的公务员立法开始得比较早,[1]其公务员法律制度已经比较完善,在诸多方面对大陆日益发展完善的公务员立法有借鉴意义,正是基于这样的考虑,笔者特对海峡两岸的公务员立法技术进行比较[2]研究。
  一、公务员法律体例:统一立法与分散立法
  公务员的立法体例向来有两种模式,{1}笔者可以简单地概括为统一立法和分散立法,所谓统一立法,指公务员法规制的内容集中在一部统一的公务员总法典中,像日本的《国家公务员法》,德国的《德国公务员法》,英国的《英国公务员管理法》等均采取了统一立法模式;所谓分散立法指没有一部统一的公务员总法,公务员法律规范分散于若干部法律之中,比如法国的公务员法律规则就分散于《法国公务员权利和义务总章程》、《法国国家公务员章程》等几部法律之中。这两种立法模式的选择有何背景可能是一个需要探讨的问题,但大陆的公务员立法采用了统一立法模式,而台湾地区则与之不同,根据与公务员有关的各种制度来立法,制定了“公务人员考试法”、“公务人员升官等考试法”、“公务人员升迁法”、“公务人员任用法”、“公务员服务法”、“公职人员利益冲突回避法”、“公务人员俸给法”、“公务人员保险法”、“公务人员考绩法”、“公务员惩戒法”、“公务人员抚恤法”、“公务人员退休法”、“公务人员保障法”等十几部法律。值得注意的是,台湾地区的这些公务员法律的法位都是同等的,都是由同一机关制定公布的,在同一位次上。海峡两岸选择不同的立法体例与两岸的立法传统有关,大陆之所以选择统一立法模式,是因为大陆的政权体制属中央集权式,在这样的体制下,必须强调法律的相对集中和统一,这是《中华人民共和国立法法》所确立的一项基本原则。大陆的法律保留原则,实际上既保留了立法权的唯一性,也保留了中央权力的集中性,所以统一的立法模式便是一个顺理成章的选择。台湾受大陆法系的影响,一方面强调成文法的法律权威,另一方面强调每一个法律的针对性和时效性,而为了突出这样的针对性和时效性,他们常常在立法中强调每一个制度中的范畴立法,使一个相应的制度都有一个完整的法律范畴。例如大陆关于公务员权利义务的规定在公务员法中仅为该法的一个章,一共也只有3个条文,台湾仅公务员的义务就有一个专门的法律进行调控,即“公务员服务法”,该法共有25个条文。统一立法模式与分散立法模式各有其优劣,统一立法模式由于突出了一部主法有助于提高法律权威,但是一部统一的法典不可能穷尽公务员法的所有内容,这就导致统一立法不统一,留下很多口子,必须通过不断制定下位法来弥补统一法典中的疏漏和解决法治实践中不断出现的新问题,于是每过一段时间都必须重新对统一法进行修订。分散立法模式则不利于公务员法的一体化,给人化整为零的感觉,但是分散立法可以在很高的法律层面上将每一相关法律制度都规定下来,像台湾地区虽然有众多公务员法律,但却都在法律这个层面上。通过比较我们认为,大陆应该在坚持统一立法的基础上进一步提升有关公务员规制事项的法位,大陆现有的很多公务员规定其法位明显太低,例如1997年3月28日发布施行的《新录用国家公务员任职定级暂行规定》就是由国务院人事部以人发(1997)23号文件的形式发布的。反观台湾地区对同一问题的规定则反映在“公务人员任用法”之中。总之,提高公务员有关具体制度规定上的法位是大陆公务员立法今后应当解决的问题。
  二、公务员立法权分配:相对下移与相对收缩
  立法权的分配与一国立法体制有直接关系,一般在单一制国家立法权分配相对收缩,而在联邦制国家立法权分配则相对下移。[3}以此而论,大陆立法应当走相对收缩的路径,但恰恰相反,大陆公务员立法权分配走的是相对下移的路径。据笔者统计,《中华人民共和国公务员法》总共有107条,而规定公务员相关制度的行政法规、行政规章就有1000多条,还不包括大量的地方性法规、地方政府规章、单行条例、自治条例等内容中的公务员行为规则,仅从法律、行政法规、行政规章这三类适用于全国范围的法律文件来看,大多数的有关公务员法律规定都放在行政规章一级。根据《中华人民共和国立法法》的规定,宪法、法律、行政法规的效力均高于行政规章,而行政规章与地方性法规之间、行政规章与地方政府规章之间的效力高低要由有关机关裁决,因此行政规章排在第四个或者第五个法位上。可见大陆公务员立法权分配下移现象非常突出,造成这种情况有其历史原因,解放后大陆的人事管理一直沿袭民主革命时期建立的干部制度,直到1987年中共十三大上才提出建立国家公务员制度,因此大陆的公务员法发展相对较慢,目前尚处于探索阶段,但公务员法应属于宪政制度范畴,这样严重的立法权下移是不太科学的。而台湾地区则与大陆相反,台湾地区公务员立法权的分配相对集中,从目前台湾地区公务员立法情况看,行政系统的职能部门几乎不享有公务员法的立法权,其公务员法律都是由台湾地区的立法院制定的。在笔者看来,台湾相对集中的公务员立法使得其公务员法处于较高的法位上,具有较高的法律权威,是值得大陆借鉴的,大陆尚处于公务员法律制度的建立阶段,应当在建立阶段就将公务员法置于较高法位上。
  三、公务员法律形态:确立位阶与规则一体化
  中华人民共和国的法律大体上是按照下列位次排列的:第一个层次为宪法

聊五分钱的天吗

,第二个层次为法律,第三个层次为行政法规,第四个层次为地方性法规,第五个层次为自治条例和单行条例,第六个层次为行政规章。{2}这些位次在《中华人民共和国立法法》中是有所反映的,当然该法对这些位次的确定在有些方面是比较模糊的,但从总体上来讲,上列位次还是比较分明的。大陆每一个层面上的法律文件都有公务员制度或者类似公务员制度的规定,而且这些规定基本上使公务员法也形成了与大陆法律位阶相应的位阶。以《中华人民共和国公务员法》为龙头形成了一个相对完整的公务员法位次。综观台湾的公务员法,都集中在第一位次上,都是以法律形式出现的。从立法技术的角度来讲,似乎大陆通过确立位阶来规制公务员的行为,使公务员法有一个更为合理的结构。从理论上来看,不同性质的公务员规范,其法律位次应当有所不同,如关于公务员职务分配的规则、关于公务员权利义务的规则可分配在较高位次的法律文件中,而公务员相关个体行为的规定及其他相关规定应放在位次较低的法律中,从这个意义上讲,大陆的公务员法应当是科学的。然而,大陆的结构却是两头大中间小,所谓两头大,最下位的规则像行政规章、地方政府规章多,据笔者统计,80%以上的公务员法律规则都集中在行政规章、地方政府规章的位次上,最上位的规则也相对较多,像《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等众多法律中都有与公务员有关的法律规范,然而处在中间层面上的却相对较少。这样的位阶确定是下意识地进行的,不是经过科学设计进行的,因此它实际上降低了公务员法的规制程度和法律质量。台湾地区的公务员法与大陆不同,走的是规则一体化的立法道路,如前面讲到的台湾地区的“公务人员考试法”、“公务人员升官等考试法”、“公务人员升迁法”、“公务人员任用法”、“公务员服务法”等等都是在一个法律层面上的,没有法律位阶的高低之别,看似松散其实这些法律都是一体化的。大陆强调法律形式上的结构性,而台湾地区则强调法律实质上的结构性,从公务员的考试、任用、服务、升官考试、升迁、回避、俸给、保险、考绩、惩戒、抚恤、退休、保障,每一个法律的排列都是很有讲究的,有其内在的逻辑结构。笔者认为,确立位阶与规则一体化各有其优劣,法律规则一体化虽突出了法律规则的内在逻辑联系,但由于没有法律形式上的结构性,使得法律规则之间没有主次性,当规则之间有所冲突的时候,难以确定应当适用哪一个法律规则。因此大陆在进行公务员立法的时候,应当在强调法律形式上的结构性的同时,注重法律实质上的结构性,调整整个法律形态结构,将众多处于规章层次的公务员法律规则提升到行政法规这一位次上来。
  四、公务员典则布局:细密化与疏略化
  大陆公务员法虽大多数规则位次不高,然而其细密化程度却是比较强的,大陆的细密化主要体现在下面几个方面。第一,法规数量繁多,仅中央一级关于公务员录用的法律规则就有超过200条,关于公

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}金伟峰.国家公务员法比较研究(M).杭州:杭州大学出版社,1994.14.

{2}关保英.行政法教科书(M).北京:中国政法大学出版社,2005.107—116.

{3}黄学贤.比较行政法——港、澳、台行政法析论(M).北京:中国社会科学出版社,2004.97.

{4}张家洋.行政法(M).台湾:三民书局印行,1998.463.

{5}(德)马克思·韦伯.经济与社会(M).北京:商务印书馆,1997.250—25.

{6}中国大百科全书(法学)(Z).北京:中国大百科全书出版社,1984.85.

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