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【期刊名称】 《政治与法律》
论通过行业协会实现公众参与
【英文标题】 On Realization of Public Participation by Trade
【作者】 黎军【作者单位】 深圳大学法学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 行业协会;公众参与;制度保障
【文章编码】 1005—9512(2006)04—0085—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 4
【页码】 85
【摘要】

广泛的公众参与是现代民主政治的重要特征。行业协会作为实现公众参与的重要途径之一,应当在我国民主建设的进程中发挥重要作用。通过行业协会的公众参与具有个体参与所无法比拟的优势,但要发挥出这些优势,还须取决于以下几个因素:行业协会自身应当具备实施有效参与的条件;国家应当建构充分有效的参与机制,为行业协会实现参与提供渠道;建立一定的控制机制以防止行业协会在参与过程中的异化。

【全文】法宝引证码CLI.A.132731    
  通过行业协会实现公众参与在当代中国民主政治生活中已经成为一个引人瞩目的重要领域。
  一、原因:为什么需要通过行业协会实现参与
  虽然个人的参与才是终极意义上的参与,虽然作为个体的人最能深切感受到自身的各种利益,但在高度组织化的社会中,个人的声音往往极其微弱的,其在利益表达及与政府互动中的力量过于弱小,无法形成真正的对话和参与。而且,公共事务及国家机器的复杂性也使得每个人都积极地、同等地参与公共决策成为不太可能的事。因此,有学者指出,个体性的参与行为尚处于政治参与的低级阶段。
  社会团体作为一种自愿结合的组织性力量,在表达利益、参与政治方面和个人相比具有不可替代的优越性。显而易见,由于信息拥有、经济实力和社会影响的不同,组织和个体两种行动者在参与活动中所采取的策略、参与的结果都有明显的不同。可以说,社会团体对政治参与的程度要远远高于普通的公民。“因此,将公众参与理解为团体的参与应该是合理的”。[1]
  在现代社会庞大的经济领域中,分散的、孤立的企业往往不具有与政府讨价还价的能力,也无法有效表达自己的利益,而行业协会作为提供组织化参与的渠道之一,能够集中代表全行业成员集体利益,并将它们有效地传达给政府,对政府的决策产生实质性的影响。具体来看,通过行业协会实现公众参与具有以下优势:
  1、有利于保障参与的有序性。民主政治要求有序化的社会。但政府与公民之间并不总是和谐、互动的,如果政府不能及时充分地了解公民的要求和主张,同时有策略地推行政府决策,而公民又缺乏一个稳定的中间环节来表达利益,伸张权利,那么,他们双方之间势必存在紧张对峙的状态。因此,如果缺乏有效的中间组织,公民不得不以个体身份、个别地参与民主政治,这种“非制度参与”、“无组织参与”就极易走极端,对社会带来的危害也很大。因此,党的十六大报告中特别指出,要“鼓励公民的有序政治参与”。社会组织的理性化则可以遏制社会资本的非理性化倾向。[2]行业协会作为行业利益组织化的载体,可以很方便地将有共同利益的人组织起来,关心与他们切身利益相关的问题,将个体企业在公共问题上分散的、模糊不清的个人意志转化为明确的、一致的组织意志,从而形成可以向政府决策者输入的明确的利益信息,这是组织所具有的独特的优势,它使民主更加有序化。
  2、有利于提高参与的效用。在公民社会发育不全的情况下,公民的个体参与带有一定的被动性、盲目性,其参与效果往往不好,公民与政府之间难以达成真正有效互动。特别是公民个人与政府间的关系强弱高度不对称,个体对政府的影响力明显不够。而行业协会的判断能力和行动能力较强,可形成比个体更有影响和力量的压力,有效推动政府行为。同时,行业协会不仅仅关注个人或一小部分人的利益,而是聚合了大多数人的利益,其影响的也是涉及本行业的重大政策,而不仅仅局限于具体的问题,其参与层次比个体参与显著提高。西方国家的实践也证明了公民通过自己的利益集团在行政立法和重大决策中以提案、建议、听证、咨询、协商等方式来参与公共决策的形式往往是最有效的。
  3、有利于促进公共决策的科学性。随着社会公共事务的复杂性和专业性增加,公共决策过程中的“信息化(informatization)”、“科学化(scientification)”要求也越来越高。因此,现代社会的决策变得越来越困难,它需要更多的专业经验、特别信息、专门技术知识和不同意见的合作参与,这显然不是任何一个个体或单凭国家自己就能承担的,此时,“政府机构不再拥有独占的信息,行政官僚的影响力逐渐式微,必须依赖利益团体提供政策信息与咨询,利益团体成为不可或缺的政策伙伴。”[3]因此,行业协会参与政府决策过程,提供决策信息,反映其成员的利益要求,对于防止政府专断,提高政府决策的科学性和可行性有很大作用。
  4、有利于提高决策的可接受性。要提高决策的有效性,既取决于决策的质量,也取决于公众对决策的认可程度,一项好的决策必然要具备较高的可接受性。公众的参与,无疑有助于扩大政策主体的权力基础和政策资源的提取范围,增强公共政策的整合能力,减少政策执行的阻力。[4]因此,政府在作出有关某一行业事务的决策之前,如果能保证相关行业协会的参与,充分听取他们的意见,就能使作出的决策更容易被该行业的所有成员所接受,并能得到顺利贯彻。
  在实践中,协会参与公共生活的渠道主要有:(1)行业协会推举自己的代表作为人大代表、政协成员直接参与议政,为其争取行业利益。(2)行业协会参与国家立法和规范的制定,如中国医疗器械行业协会受国家食品药品监督管理局委托参与了《药品监督诚信管理暂行规定》等法规的征求意见及修订工作;温州灯具协会与技术监督局共同制定《温州市灯具推荐产品管理办法》。(3)行业协会通过参与对政府决策进行影响,例如,根据浙江省民间组织管理局的抽样调查,有1/6的行业协会曾经成功地促使地方政府修改或停止某项政策[5]。
  二、前提:行业协会有效参与的条件
  就目前情形来看,我国行业协会对国家立法及政策的影响力仍很小,当然,其中关涉的因素多种多样。6笔者认为,要实现有效的协会参与应当做到以下几个方面:
  1、明确行业协会的定位。实现有效参与的前提是协会应当具有独立的地位,而不是政府附庸。参与是具有自主性、自愿性和效用目的性的活动。如果协会只是作为政府的助手,则其参与是不完整的,也不是真正意义上的参与,有学者将这种情形称为“动员型参与”或“被动参与”,在这种参与中,参与者并不抱有影响政府决策的明确意图[7],因此,这种参与更多地是实现政府目的的途径而无法实现协会目的。目前,我国大多数行业协会还只是作为政府辅助部门参与产业政策的制定和实施,它们更多地是以政策的服务者、咨询者和解释者身份出现,而不是作为企业利益的表达者、代言人来影响政府的产业政策。因此,我国行业协会对政府产业政策的实际参与能力还比较弱小,还偏重于与国家的主动性合作,而缺乏实质参与功能。当然,强调协会在独立基础上的参与并不是要与政府形成抗衡与对立,在我国的政治框架下,行业协会的参与功能远比其制衡功能更为重要。参与应当是政治沟通的形式和渠道,而非政治斗争和冲突的工具;协会的独立也不应当被视为凌驾于国家之上或与国家相对抗的。因此,行业协会与政府的关系既不属于从属关系,也不处于对立地位,而是一种相互信任、相互依存的关系。我国的行业协会应当实现从依附型向参与型的转变。
  2、加强行业协会的利益代表功能。在存在多元利益主体的现代社会,为了表明及有效维护自己的利益,异质性个人会把特殊公域中的利益集团作为利益表达最有效的工具。行业协会因具有和代表一定的行业利益而成为利益集团的重要组成部分,它通过利益聚合把相同或相关的意见或利益需求集中起来,并形成集中的意见后要求提交给决策机关。这种参政的过程,实质上是企业的利益代表不断地影响国家政策、防止国家机构的权力过分膨胀,并使自身的利益公开化、合法化的过程。[8]因此,实现有效参与的基础是必须建立协会的利益代表功能。但是,目前,我国行业协会的覆盖面过窄,其会员企业一般不超过全行业企业总数的40%,而且会员企业又绝大多数是国有企业。有一项统计资料表明,全国性行业协会中,非国有企业会员不超过50%的占79%。即便在行业协会发展势头良好的上海,行业协会会员企业在行业中的覆盖面也才平均50.7%。[9]而在广东省,除广东省期刊协会等5家协会会员占有率(即本协会团体会员数与本行业企业总数相比)在50%以上外,其他省级行业协会的会员占有率都在10%以下。[10]特别是一些“自上而下型”行业协会的会员大多局限在原部门系统内,有些由行政性公司转制而来的行业协会甚至被少数国有大企业操纵,成为企业的内部协会。而且,现阶段我们主要重视协会在经济领域内的作用,其利益代表功能还只是辅助性职能。可以说,我国行业协会的利益代表功能还没有实际建立。因此,必须做好以下两个方面的工作:一方面,行业协会应扩大成员企业的覆盖面,确立其行业代表的地位,尽可能反映大多数成员的利益;另一方面,随着行业协会生长的社会性、民间性增强,它们在政治领域中的作用也应逐步显现出来,将逐步摆脱“在商言商”的传统习惯,强调其利益代表功能。
  3、完善行业协会的参与能力。行业协会必须具有汇聚、融合和表达利益的能力才能完成有效参与的任务。如何完善这一能力则需协会自身的规范建设和努力。首先,建立完善的内部机制,提高内部运作的规范性、民主性,从而促进其利益以最合理的方式得到聚合,并进而增强其政治参与的有效性。其次,要配备具有一定专业知识和参与能力的人员。如北欧三国的行业组织均聘有高素质的专兼职研究人员:瑞典工业联合会的经济与税收研究部聘请了4位具有博士学位的高级专家做经济分析工作,另外还聘有若干兼职的产业政策分析人员;挪威商业与服务业联合会的劳务事务部聘有 24位法律专家。[11]再次,要重视对参与工作的研究。行业协会的政策分析水平高低直接决定着它对公共政策影响力的强弱。如瑞典行业协会就十分注重研究市场形势和政府产业政策,并将分析研究工作作为自己的重要工作内容,其对于经济发展的预测和据此提出的政策主张,有时比政府的预测和主张还要准确和合理。因而行业协会在参与政府经济政策的制定过程中,其提出的看法常常受到政

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