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【期刊名称】 《政治与法律》
论地方政府间税收不当竞争的法律规制
【英文标题】 Regulation on Improper Competition Among Local Governments Taxation
【作者】 徐孟洲叶姗【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 税收法
【中文关键词】 财政分权;政府绩效;税收竞争;税收不当竞争;法律规制
【文章编码】 1005—9512(2006)06—0052—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 6
【页码】 52
【摘要】 地方政府间税收竞争的产生,客观上基于财政分权的结果,主观上缘自地方政府绩效的考虑。对处在经济转型期的中国来说,虽然税权高度集中于中央,地方政府间税收竞争同样难以避免。若地方政府间税收竞争能遵循一定的秩序要求,无疑将有益于资源配置的优化和公共服务质量的提高。经济转型期制度约束环境的弱化与地方政府事权界定的模糊,使得税收竞争进退失据、容易逾越正当的界限。地方政府间的税收不当竞争亟待全面的法律规制,以便为税收竞争提供常规性的制度保障,符合“依法治税”精神。
【全文】法宝引证码CLI.A.132700    
  
  地方政府间税收竞争,不仅常见于西方发达国家,而且存在于经济转型国家。对地方政府间税收竞争问题的研究,目前主要集中于经济学领域。法学上对地方政府间税收不当竞争的认识不足、研究较少。“法治是现代社会治理的最有效的办法,人类选择法制,就是使社会控制资源得以最大化利用,用惯例与常规来解决问题,使治理风险最小化、成本最小化。法律的规制、权力的分离和行政的透明,都是基于对人性的不信任和人们对自我有了清晰认识后所建立的他律机制。”[1]有鉴于此,本文在借鉴税收学上关于地方政府间税收竞争的研究成果的基础上,立足法学的研究视角,因循“为权利提供救济”、“给权力施加约束”的研究思路,探讨建立常规性规制地方政府间税收竞争有序进行的法律体系问题。
  一、政府间税收竞争产生的主客观原因
  经济学上的财政联邦制理论与政治学上的政府绩效管理制度,有助于全面把握政府间税收竞争的成因,只有这样,法学研究政府间税收竞争的法律规制问题时才能有的放矢。
  (一)税收竞争客观上源于财政分权
  “一个国家的财政结构是分散的或集中的,要视其政体是联邦制或单一制而定,而不是相反。”[2]单一制的特征是:一切地方政府的权力均来自于中央政府授予,地方政府的重要官员由中央任命;每一级政府只管理隶属于其的下一级政府,最基层的政府才直接统治人民。单一制国家的政府间结构关系传统上仅采取自上而下的单向控制模式。然而,联邦制所主张的双向控制或曰相互依赖模式,即通过设置协调机制或制度保障因素,来确保两个层级的政府之间既在政府组成、立法与执法等层面上相互依赖、利益上又各自相对独立。中国尽管仍然坚持单一制和中央集权,实际上的政府间关系更接近相互控制模式,有经济学者认为,中国经济转型所以取得相对成功,要归功于 M 型体制结构[3]或曰“创造市场的准联邦制”。[4]
  政府间财政关系即政府间的财权与财力划分及其相互关系。财权与财力在各级政府间的分配量度,直接关系到中央与地方各级政府各自利益的满足程度或实现程度,财权与财力的归属与分配,则涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。[5]财政分权并非联邦制国家专属的,很多单一制国家也采取财政分权模式,而且分权化愈加明显。所谓财政分权,是指中央政府赋予地方政府在债务安排、税收管理和预算执行等一定的自主权。[6]财政分权理论旨在解释地方政府存在的合理性:中央政府不能够按照每个居民的偏好和资源条件供给公共产品,地方政府的存在有利于实现社会福利最大化。与发达国家通过宪法或法律界定各级政府事权的做法不同,经济转型国家的政府间财政关系因政府与市场的边界未定而极不稳定。
  我国自1994年实行分税制的财政体制改革以来,[7]财政分权改革逐步铺开;2003年《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步指出:“在统一税政前提下,赋予地方适当的税政管理权”;[8]2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次肯定:“调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系,建立健全与事权相匹配的财税体制”、“加快公共财政体系建设,明确界定各级政府的财政支出责任,合理调整政府间财政收入划分”。[9]目前,我国宪法和法律尚未明确界定各级政府的事权以及与之相称的财权,未来政府间的财政关系还可能存在较大幅度的调整空间。
  西方政府间财政关系的主要理论——财政联邦制理论,至今已产生了两代:传统理论和新近理论。[10]传统理论以蒂布特、马斯格雷夫、奥茨等理论为代表。蒂布特的“用脚投票”理论是财政分权的经典模型。“蒂布特理论”指出,从经济效率的角度来说,由地方政府提供地方性公共产品将更有效率。不是政府在适应选民,而是能吸引最优数量居民的政府可以被接纳。通过竞争,居民对公共产品的偏好得以揭示,公共产品提供效率从而得以提高。人们可能基于对地方政府所提供的公共物品与所征税收的比较,来选择居住区域,即“用脚投票”。马斯格雷夫指出,中央与地方政府分别提供全国性与地方性公共产品;具有外部性和规模经济的地方性公共产品,则由中央政府提供或由中央政府协调地方政府联合提供。奥茨认为,如果集中提供地方性公共产品不会节约成本,且不存在辖区间的外部性,那么每个辖区自己提供地方性公共产品至少与统一提供获得的福利一样高。[11]
  如果说传统理论的精髓是通过财政分权、赋予地方政府更多责任来促进地方政府的竞争与经济效率的提高的话,新近理论则尝试运用企业理论分析政府激励问题。新近理论注意到发展中国家、经济转型国家的政府间关系比发达国家可能存在更多的问题。巴丹、温加斯特等学者认为,经济转型国家的人口流动性不强、公众的监督能力有限,地方政府的政治责任观念比较薄弱,地方政府征税水平和征管能力都较低。钱颖一等指出,财政联邦制作为一种承诺,具有维护市场有效体制的潜在力量,给市场维护提供激励。吕费斯曼将政府间财政关系视为不完全契约,认为若某一地方政府提供的公共产品有溢出效应的话,政策协调总是互惠的、可以增进地方收益。在没有成本分摊时,中央补助可起决定性作用,政治交易过程本身就可以消除低效率;而有成本分摊时,财政分权的效率则明显占优。
  (二)税收竞争主观上源于政府绩效管理
  存在于各种同时规范其行为的制度环境中的地方政府,其所以进行税收竞争,财政分权是客观因素。财政分权使得地方政府产生了相互独立的利益诉求,由此,有学者提出,在经济转型国家,特别是中国和俄罗斯,都存在地方政府作为产权主体的“地方产权制度”现象:由中央确定的货币政策都对解决财政矛盾起着关键作用,以及中央与地方政权之间存在着围绕税基和财政收入再分配的复杂的讨价还价现象。[12]税收竞争在经济转型国家出现,政治体制是另一个值得注意的因素,传统的政府考核机制让地方长官只须对上级而无须对辖区居民负责。真正的竞争往往发生在地方政府之间,而不是出现在省级政府与中央之间。甚至,中央政府还试图通过保护地方民众的利益,来更好地规范地方政府的行为。
  政府绩效,是指运用“绩效”概念衡量而得出的政府活动的效果,指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能,是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。[13]政府绩效改革就是改变政府只是“照章办事”的传统风格,塑造有使命感的政府;即改变以过程为导向的控制机制,谋求以结果为导向的控制机制。政府绩效以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府部门效率的标准。根据政府绩效评估的目标和评估标准,运用现代通讯技术,通过管理效率、管理能力、公共责任、公众的满意程度等价值判断来体现。[14]我们认为,政府绩效评估应当引入“以保护消费者权益为中心”的制度理念:政府部门应当对公共服务的消费者负责,公共消费者籍此对公共服务直接进行控制和选择。[15]
  美国是世界上最先探索政府绩效管理的国家之一。政府绩效管理之所以兴起,财政压力是最直接的动机,公众期望的剧增敦促政府更加关心绩效,新的基础理论成果也为绩效改革提供了思想基础。美国1993年颁布、1994年试行、2000年全面实施的《政府绩效与结果法》是各国政府绩效改革浪潮中具有里程碑意义的代表性立法。[16]该法大力推动了美国政府绩效改革,政府绩效明显改善。政府绩效的评估指标包括公共决策的科学性、政策及法规的连续性、政府行为公开性、透明度以及公务员队伍的廉洁、务实、勤政、高效等。地方政府的绩效评估则是运用科学、规范的评价指标体系和评价方法,按照规定程序,对地方政府一定年限内的依法行政能力、经济发展、社会稳定等要素进行全面科学的定量及定性分析,作出真实、客观、公正的综合评判。[17]
  为增进政府绩效,很多国家鼓励地方政府间开展税收竞争来提高公共部门的效率。从税收竞争对政府绩效产生的不同后果来看,政府间财政关系理论可以归纳为“增进效率说”与“降低效率说”两类。前者认为,税收竞争的结果会提高经济效率、增进社会和个人的福利水平。该说的典型是“蒂布特理论”,居民通过“用脚投票”向地方政府施加压力,迫使地方政府官员提供最优的财政收支组合,提高经济效率;而后者则认为税收竞争会降低经济效率、减少社会和个人的福利水平。该说的典型是奥茨理论,地方政府为吸引资本、竞相减税,使得靠税收融资的地方政府无法为最优的公共服务产出筹集到足够资金。上述理论都注意到了税收竞争在调动地方政府积极性上的作用,两者各有合理之处,区别在于研究起点不同。税收竞争的效果是增进还是降低效率虽无定论,但其本来目的是要增进政府绩效这一点是无疑的。因此,适当的税收竞争是一种较为可取的状态,税收竞争是必要的,但必须有限度。
  二、税收竞争的限度与超限
  财政分权与政府绩效增进必然引发政府间税收竞争。地方政府围绕具有流动性的生产要素展开竞争,包括制度环境、政策、区位、营销等在内的税收竞争战略旨在吸引资本、劳动和其他投入要素等,以提高社会与个人的公共福利。税收竞争,乃政府竞争手段之一。
  (一)税收竞争的界定及其有限性要求
  政府竞争,源于“竞争性政府”的概念,该概念最早见于英国学者阿尔伯特·布雷顿的著作《竞争性政府:一个政府财政的经济理论》:“联邦制国家中政府间关系在总体上看是存在竞争性的,政府之间、政府的内部部门之间以及政府与政府之外的行为主体之间迫于选民、经济主体和非经济主体的压力,必须供给合意的非市场供给的产品和服务,以满足当地居民和组织的要求。”[18]政府间竞争可以围绕技术与制度供给展开,通过基础设施建设、技术平台准备、服务制度构建以及各种税收优惠和营销策略等,不仅能够吸引居民与资源流入当地,而且能够使之稳定融入本地的社会网络。美国首席大法官约翰·马歇尔曾指出:“征税的权力事关毁灭的权力”。由此可见,税收与税权之重要性。
  不少学者均尝试定义“国内的税收竞争”:有学者认为,广义上,税收竞争是指独立性的政府所采取的任何形式的非合作性税制设定行为;一般意义上,增加了一个限定条件,即要求每一个政府的税收政策能够影响税收收入在政府间的分配;狭义上,进一步限定了政府预算相互依赖性的原因:税收竞争是独立性政府的非合作型税制设定行为,每一个政府的政策选择都会影响流动性税基在这些政府所代表的地区间的配置。[19]另有学者认为,税收竞争是指不同政府之间为了特定的目标(吸引资本、吸引居民等),通过降低税收、增加公共支出或其他影响政府收支的方式而展开的竞争。[20]还有学者认为,税收竞争是指各地区通过竞相降低有效税率或实施有关税收优惠等途径,以吸引其他地区财源流入本地区的政府自利行为。[21]另有学者认为,税收竞争是指政府间以增强辖区政府的经济实力,增进辖区福利为主要目的,以税收及相关手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的活动。[22]
  上述税收竞争的定义,虽然并不完全相同,却已形成基本共识:在财政分权中不同地方政府利益各异的前提下,为达到增进政府绩效、增加公共福利水平等目的,采取各种税收优惠手段,吸引资本、扩大税基等,实现公共服务产出与财政收入的最优比例,即促使公共服务资源的配置实现最优化。如何有效、均衡地在政府间分配税收利益,从来都是税法的重要任务之一。无论是发达国家,还是经济转型或发展中国家,地方政府职能的实现都必须依靠地方政府的财政。事权与税权是否匹配是地方政府能否完成其应有事权的普适性标准。税收来源不同也会影响地方政府制定决策和提供公共服务的方式。税收竞争客观上可能增加地方政府用于提供公共服务的税源,但是,过度的税收竞争则可能使地方政府因提供过多税收优惠而无法获得税收增加,也就是说,即使税源增加,地方政府的财力仍可能下降。因此,税收竞争应当是有限度的,只有良性的税收竞争才有助于实现税收竞争增进财力的本来目的。
  (二)中国经济转型期的税收不当竞争行为
  政府间税收竞争与市场竞争一样,都必须遵循竞争规律和公认的道德准则。发达国家与经济转型国家的经济、社会发展阶段不同,政府间税收竞争的理论与具体实践亦有差异。对经济转型国家来说,地方政府间税收竞争对市场的发育与市场秩序的维持至关重要,发达国家相对成熟的立法与司法体制,可以为税收竞争提供成文的竞争规则以及规范的权力约束和权利保障。而经济转型国家,很多社会制度仍在不断的调试过程中,市场机制尚未完全建立、市场秩序不稳定且多有混乱。政治上的集权传统与财政上的分权改革并存,难免出现税收立法权虽高度集中在中央,但地方政府间税收竞争也屡见不鲜的奇景。税收竞争的矛盾在经济转型期表现得更为突出,因此,本文着重探讨中国经济转型期的税收不当竞争。
  从制度运行效果来看,过度的税收竞争不仅不会促进经济发展,而且会导致税收的大面积流失,故可称为“有害税收竞争(harmful tax competition)”或“税收不当竞争”、“税收竞争失当”等。“有害税收竞争”一词源于经济合作与发展组织(OECD)1998年4月提出的研究报告《有害税收竞争:一个日益突出的全球问题》,这是针对20世纪 80年代起各国税制改革中出现的降低税率、提供各种税收优惠的普遍趋势,包括避税港与有害税收优惠等进行的专题研究。[23]而“税收不当竞争”、“税收竞争失当”的提法,则参照竞争法上的“不正当竞争”这一违反“以公平和诚实信用原则为核心的公认商业道德”的竞争行为的提法。为与我国法律体系中惯常使用的法律术语保持一致,本文倾向采用“税收不当竞争”的概念。
  20世纪70年代末,中国启动渐进性的经济体制改革,现已取得巨大的经济成就。计划经济体制下的全能性政府、管制型政府向与市场经济相配套的有限型政府、服务型政府过渡,政府通过放弃由市场配置更有效率的领域来培育市场,地方积极性因获得发挥空间而得到释放,部分地区的经济率先发展,并且带动经济全面起飞。地方政府辖区内经济增长的重要原因是上下级政府之间直接的委托代理关系和经济转型期相对“软化”的制度约束环境。[24]相比之下,政治体制改革相对滞后,各级人大未能对同级政府构成有效的监督制约,上级政府对下级政府的人事任免仍有较大

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