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【期刊名称】 《中国法律》
认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》努力建设现代法治政府
【英文标题】 Implementing Program for Full Promotion of Administration by Law
【作者】 曹康泰【作者单位】 中国国务院法制办公室
【分类】 其他【期刊年份】 2004年
【期号】 6【页码】 8
【全文】法宝引证码CLI.A.1140383    
  
  今年3月22日,国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),系统规划了未来十年我国全面推进依法行政、建设法治政府的目标、任务和措施。这是指导各级政府当前和今后一个时期全面加强政府法制建设的纲领性文件,也是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。《纲要》的发布,是国务院贯彻执行宪法的重大举措,充分表明了国务院坚持执政为民,全面推进依法行政、建设法治政府的坚强决心,对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大的现实意义和深远的历史意义。
  一、制定《纲要》的必要性
  (一)《纲要》是关于依法行政规律性认识的概括和总结
  我国依法行政是社会发展到一定阶段的产物,它是随着我国民主与法制建设的发展逐步提出的。建国之初,我国社会主义民主与法制建设得到较大发展。但是自1957年开始,特别是文革十年,我国社会主义法制遭到极为严重的破坏,依法行政无从谈起。为避免历史悲剧重演,邓小平同志在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上提出的「为了保障人民民主,必须加强法制……做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究」重要论述,为依法行政的提出作了政治上和思想上的准备,奠定了基本理论基础。党的十一届三中全会以来,依法行政的基本准则逐步确立起来。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:「各级政府机关都要依法行政、依法办事。」这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。1995年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》55条第3款规定:「地方各级人民政府必须依法行使行政职权。」1996年江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上指出:「干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础。」第一次将依法行政提到了作为依法治国重要基础的高度。1996年3月通过的行政处罚法,充分体现了依法治国、依法行政的精神。1997年江泽民同志在党的十五大报告中郑重提出:「一切政府机关都必须依法行政。」1999年第九届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案,规定:「中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。」1999年国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。党的十六大明确提出「加强对行政执法的监督,推进依法行政」。随着依法治国、依法行政进程的不断推进,人们对依法行政的认识经历了从表象到实质,从片面到全面的发展过程。比如,从依法行政的本质看,人们逐渐认识到依法行政的本质是依法治「权」、依法治「官」,而不是依法治「民」;从依法行政的原则看,人们逐渐认识到,依法行政除了应当遵循合法、合理、高效便民、权责统一等原则外,还应当强调程序正当、诚实守信等原则;从依法行政的内涵看,人们逐渐认识到,依法行政除了政府立法、行政执法和执法监督外,还应当关注防范、化解社会矛盾等工作。《纲要》总结了这些年来我国依法行政的实践经验,分析了存在的问题,系统地规定了依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、具体任务和措施,为全面推进依法行政、建设法治政府提供了一整套可供遵循的政策依据。
  (二)制定《纲要》是进一步完善社会主义市场经济体制的必然要求
  党的十四大确定社会主义市场经济体制改革目标以来,我国经济体制改革取得了重大进展,社会主义市场经济体制初步形成。党的十六大提出要在2020年建成完善的社会主义市场经济体制的目标,党的十六届三中全会作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。按照建立完善的市场经济体制的要求,政府职能转变尚未完全到位,政府在许多方面还不同程度地存在「越位」、「缺位」、「错位」等现象,政府与市场、政府与社会的关系还没有完全理顺,政府还在管理许多不该管、管不了、实际上也管不好的事情,而一些该管的事情却又没有管住、管好。据此,《纲要》规定,要进一步实行政企分开、政事分开,理顺政府与市场、政府与社会的关系,切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,为社会主义市场经济的发展创造良好的体制、机制和制度环境。
  (三)制定《纲要》是建设社会主义政治文明的内在要求
  党的十六大把发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明确定为全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政治,最根本的是要实现人民当家作主。行政权力是运用最为广泛的一种国家权力,直接关系到人民群众的切身利益。能否真正做到依法行政,直接关系到社会主义政治文明的进程。《纲要》要求,行政决策、制度建设要充分听取人民群众意愿,反映最广大人民的根本利益,并规定了具体的保障措施;要进一步理顺行政执法体制、加快行政程序建设,完善行政执法监督制度和机制,提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力,以确保行政机关行使权力做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。
  (四)制定《纲要》是加强政府自身建设的客观要求
  随着社会主义市场经济的发展,经济社会关系日益复杂,人民群众的法治意识不断增强,都对加强政府自身建设、提高政府管理水平提出了新的更高的要求。实践表明,提高政府管理的能力和水平,关键是要坚持依法行政。只有坚持依法行政,才能做到政府管理有所为、有所不为,提高行政效率;才能全面履行宪法和法律赋予行政机关的职责,做到尽职尽责;才能做到执法利民、为民,实现人民政府为人民的宗旨;才能不断提高自身素质,提高管理水平和服务水平。
  法治国家,要求社会是法治社会,政府是法治政府。建设法治政府不仅是依法行政的目标,更是贯彻依法治国方略的重要内容。《纲要》立足现实、回顾过去、展望未来,勾画出了建设法治政府的宏伟蓝图,是建设法治政府的行动纲领。
  二、《纲要》的主要特点
  适应党的十五大提出的「依法治国,建设社会主义法治国家」基本方略的要求,国务院1999年发布《决定》,对依法行政提出要求。总结5年来依法行政的实践经验,适应全面建设小康社会的新形势,国务院发布《纲要》对依法行政作出全面部署。《纲要》是对《决定》的进一步发展。《纲要》具有以下四个特点:
  一是,体现了纲领性与指导性的统一。《纲要》在着眼于我国依法行政的全局和长远考虑,对依法行政的指导思想、基本原则和目标提出总体要求的同时,又注重规范性和可操作性。
  二是,体现了长期性与阶段性的统一。依法行政是一项全局性和长期性的系统工程,需要常抓不懈,有计划、有步骤地推进。为此,《纲要》在提出今后十年全面推进依法行政、建设法治政府的目标的同时,又针对当前依法行政的突出问题,提出了近期工作的具体任务,并规定了落实目标和任务的具体措施。
  三是,体现了针对性与可行性的统一。遵循既要解决实际问题,解决实际问题的措施又要切实可行的m路,《纲要》针对当前依法行政中存在的突出问题,规定了诸多符合实际的具体措施。
  四是,体现了规范、约东行政权力和保障、督促行政机关严格依法实施有效行政管理的统一。《纲要》既从行政机关实施行政管理的权限、程序、责任等方面提出了明确要求,又从体制、财政、执法手段等方面规定了相应的保障措施。
  三、全面推进依法行政的指导思想和目标
  党的十六大明确提出,「加强对执法活动的监督,推进依法行政」。根据党的十六大和十六届三中全会精神,总结这些年来我国推进依法行政的经验和存在问题,《纲要》明确提出了当前和今后一段时间全面推进依法行政的指导思想和目标。《纲要》规定,全面推进依法行政,必须以邓小平理论和 「三个代表」重要思想为指导,坚持党的领导,坚持执政为民,忠实履行宪法和法律赋予的职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,提高行政管理效能,降低管理成本,创新管理方式,增强管理透明度,推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展,全面建设小康社会。
  《纲要》根据这一指导思想,明确提出了经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。
  (一)法治政府的内涵
  关于法治政府的内涵,简单的说,法治政府就是按照法治的原则运作的政府,政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都应当受法律的规范和制约。关于法治,不同历史时期、不同国家、不同学者有不同的看法,但就法治的一些基本原则还是形成了共识。这些原则包括:(1)法律必须公开,为公众知晓;(2)法律必须是普遍的行为规范,必须对所有的人同等适用;(3)法律必须是可预期的,法律的制定和实施都必须依据事先公开的、制度化的程序规则,法律不能溯及既往;(4)法律必须是明确的,必须能为公众所认知和理解,不能模糊不清;(5)法律必须没有内在矛盾,不仅同一法律内部不能自相矛盾,而且不同法律之间也不能互相矛盾;(6)法律必须合乎情理,切实可行,不能要求公民去做他做不到的事情;(7)法律应当保持相对的稳定,不能朝令夕改;(8)政府的行为必须置于法律之下;(9)司法必须公正,司法不公正,法律便没有权威。
  法治作为一个与人治相对应的概念,最核心的思想就是通过法律规范国家权力、特别是行政权力,也就是说严格依照法律规定的权限、程序行使权力,政府行为必须受到法律的控制。这就是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求公民守法,而自己不用守法;法治政府则不仅要求公民守法,更要求自己带头守法。
  (二)法治政府的基本标志

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