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【期刊名称】 《中国法律》
建设法治政府的行动纲领
【副标题】 祝贺《全面推进依法行政实施纲要》颁布一周年
【英文标题】 Program of Action for Developing Government of Law
【作者】 袁曙宏【作者单位】 国家行政学院
【分类】 中国宪法【期刊年份】 2005年
【期号】 3【页码】 15
【全文】法宝引证码CLI.A.1140431    
  
  为了适应全面建设小康社会和建设社会主义政治文明的迫切需要,推动依法治国、建设社会主义法治国家的历史进程,国务院于2004年3月颁布了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),系统规划了我国依法行政的实施蓝图,明确提出了建设法治政府的宏伟目标。
  一、《纲要》的重大意义
  《纲要》的颁布和实施,是我国社会主义法制建设中的一件大事。《纲要》集中体现了新一届政府的施政目标、施政理念和施政规则,全面确立了我国未来10年推进依法行政、建设法治政府的行动纲领,继往开来,意义重大。
  (一)《纲要》把20多年来我国依法行政的基本经验确认为制度
  改革开放以来,特别是党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略以来,我国依法行政取得了巨大成就,积累了丰富的经验:一是依法行政必须忠实履行宪法和法律赋予的职责。二是依法行政既要坚持以经济建设为中心,为经济和社会发展服务,又要与经济和社会同步、协调发展。三是依法行政应当始终把依法治官、依法治权作为重点,把保护公民权利作为核心。四是依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施;依法行政是对旧的行政管理模式的一场深刻革命,必然要求建立与之相适应的新的行政管理体制。五是依法行政必须坚持立法、执法和监督三位一体,整体推进。六是依法行政必须大力加强行政程序法律制度建设,使行政实体法和行政程序法成为规范、制约和监督行政权依法行使的两大保障。七是依法行政必须深入持久地对公务员进行法治观念的培养和教育,全面提高其依法行政的能力和水平。《纲要》正是通过总结、提炼这些依法行政实践中积累的基本经验,使之制度化,来规范行政机关的权力和公务员的行为,以推动依法行政全面向前发展。
  (二)《纲要》为解决我国依法行政实践中存在的突出问题制定了行为规则
  我国20多年依法行政的发展,基本上与经济转轨和社会转型过程同步,采用的是政府推进型模式,其现状可以概括为「五个并存」:一是成绩与问题并存;二是有利条件与困难并存;三是紧迫性与长期性并存;四是动力与阻力并存;五是把法治作为价值目标与把法制作为实用工具并存。正是这「五个并存」的现状,决定了我国依法行政在当前还不可避免地存在着一些深层次的矛盾和问题,主要表现在:一是依法行政体制不顺,与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接;一些行政机关对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰,甚至认为依法行政会妨碍经济和社会的发展;依法行政工作讲起来重要,但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够,决策程序不完善,决策责任追究机制不健全,决策失误频频发生,给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向,公开透明和公众参与不够,缺乏充分的专家论证。四是执法不严、违法不究、执法牟利现象普遍存在,缺乏严格的执法责任制。五是政府解决纠纷机制不够完善,信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式之间缺乏衔接和整合,制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。六是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出,下位法与上位法相抵触,同一位阶的法律规范相冲突,有令不行、有禁不止等现象严重损害了法治的权威。七是对行政权制约、监督机制不完善,导致行政权力在运行过程中相当程度地被滥用,侵犯了人民群众的权益和影响了政府形象。八是公务员的法律素质参差不齐,依法行政的观念、能力和水平亟待进一步提高。《纲要》正是通过深入细致地分析依法行政实践中存在的上述突出问题,有针对性地规定解决措施和作出制度安排,来为依法行政的健康、快速发展提供制度保障。
  (三)《纲要》全面确立了我国推进依法行政、建设法治政府的行动纲领
  推进依法行政、建设法治政府,不仅在加强政府自身建设和建设社会主义法治国家中居于核心地位,而且在各级政府应对加入世贸组织和经济全球化的挑战,建立社会主义市场经济体制,推动物质文明、政治文明和精神文明的协调发展,全面建设小康社会的过程中也居于十分关键的地位。因此,对这一立足当前、关乎长远的全局性和系统性工程,《纲要》进行了精心规划,作出了全面部署。《纲要》前三个部分分别对依法行政的重要性和紧迫性、指导思想和目标、基本原则和基本要求作了集中规定。从第四部分到第十部分,《纲要》以实践问题为导向,以现实需要为着力点,以行政权运行过程为主线,以建设法治政府为目标,按照依法行政的内在逻辑依次展开:转变政府职能和深化行政管理体制改革是依法行政的前提和基础,《纲要》以此为切入点,在第四部分作了集中规定;行政决策和行政立法担负着现代政府为经济与社会发展进行决策和提供规则的重要功能,是政府管理活动的第一个重要环节,《纲要》在第五、六部分分别作了集中规定;行政执法是依法行政的关键环节,是对决策和立法的执行,《纲要》在第七部分作了集中规定;化解社会矛盾、解决各类纠纷是现代政府的重要职能,对弥补司法不足、维护社会公正、提高行政效率有着重要作用,《纲要》在第八部分作了集中规定;加强对行政权力的制约和监督是依法行政的重点,也是我国目前依法行政制度中的薄弱环节,《纲要》在第九部分作了集中规定;依法行政最终要靠人去实施,提高公务员依法行政观念和能力至关重要,《纲要》在第十部分作了集中规定。最后,《纲要》在第十一部分规定了把依法行政工作落到实处的四条保障措施。总之,《纲要》在制度安排和框架体系上,力求全面反映和准确体现依法行政的基本要求和基本内容,以为各级政府依法行政提供行动指南。
  二、《纲要》的法律地位
  《纲要》作为国务院颁布的指导未来10年依法行政工作的纲领性文件,在我国依法行政制度体系中具有十分重要的地位。
  (一)《纲要》是在我国现行法律框架内对依法行政制度的发展和完善
  制定《纲要》,当然不是为了代替现行有关依法行政的法律和行政法规,而是在不与法律规定相抵触的前提下,弥补现行依法行政规定的不足,发展和完善现行依法行政的重点制度,打通依法行政的各个环节,启动和激活整个依法行政的机制和体系,以最大限度地发挥现行依法行政制度的整体活力。
  (二)《纲要》是对1999年颁布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》的深化、细化和发展
  《

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