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【期刊名称】 《环境资源法论丛》
论限期治理的法律属性
【作者】 陈海嵩【作者单位】 武汉大学
【分类】 行政法学
【中文关键词】 限期治理;行政命令;行政处罚;行政强制;立法论;解释论
【期刊年份】 2009年【期号】 1(第8卷)
【页码】 213
【摘要】

限期治理制度是一项重要的环境保护法律制度,但限期治理的法律属性究竟为何,目前尚缺乏系统、深入的研究。准确理解限期治理的法律性质,既有助于一些环境法理论问题的澄清,也有着重要的实践意义。在法律属性上,限期治理既不是行政处罚的一种特殊形式,也不是行政强制,而是一种特殊的行政命令。从方法论的角度看,目前的环境法研究多为“立法论”而鲜有“解释论”,本文以行政法基本原理为依据,以对具体法律条款的解释为中心,对限期治理的法律属性进行分析和辨析,是“解释论”研究的一个尝试,以期能抛砖引玉,共同推进中国环境法学的发展。

【全文】法宝引证码CLI.A.1177909    
  限期治理制度是我国所特有的一项环境保护制度,是指对污染严重的项目、行业和区域,由有权机关依法限定污染者在一定期限内,完成治理任务,达到治理目标。对于逾期没有完成治理任务的相对人,有权机关可以根据所造成的危害后果处以罚款,或者责令停产、关闭。一般认为,限期治理制度的实施,切实解决了一批严重的环境污染问题,有力地缓解了我国环境污染和破坏的严峻局面,其地位十分重要。目前我国各主要的环境法律、法规中都规定了这一制度。
  从研究现状看,尽管学界对限期治理制度多有涉及,但是,限期治理的法律属性究竟为何,目前看法并不统一,尚缺乏系统、深入的研究。这一问题看似微不足道,但实际上,准确理解限期治理的法律性质,不仅有利于一些环境法理论问题的澄清,也有着重要的实践意义,有助于解决限期治理制度在现实中出现的一些问题。
  一、限期治理法律属性的不同观点
  目前,环境法学界和实务界对于限期治理法律属性的理解,主要有以下三种观点:
  1.“行政处罚”说,即以为限期治理是一种行政处罚。该说主张,《环境保护法》和原先的各污染防治单行法中规定的限期治理是一项环境行政管理措施,它所针对的对象是企业的严重排污行为,但这种严重排污行为并没有违法,不具有法律制裁的性质,不是行政处罚。但在2000年《大气污染防治法》在法律责任中规定了限期治理后,限期治理性质发生了转变,成为了行政处罚的一种形式。[1]具体而言,有学者认为,新修订的《大气污染防治法》13条规定:“向大气排放污染物的,其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。”根据该规定,向大气超标排污的行为是违法行为,被法律所禁止。因此,根据该法第六章“法律责任”第48条的规定:“违法本法规定,向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的,应当限期治理,并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款”,限期治理就成为行政处罚的一种形式,是对违反该法向大气超标排放污染物但又不够刑事惩罚的单位,由享有环境保护监督管理权的部门实施的行政处罚,具有法律制裁的性质。[2]
  值得注意的是,在2000年后修改或制定(如2004年修订的《固体废物污染环境防治法》和2008年修订的《水污染防治法》)的环境法律中,均将限期治理的规定放在其“法律责任”一章中,如在新《水污染防治法》第七章“法律责任”中,第74条规定:“违反本法规定,排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理,处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”据此,有学者认为,《水污染防治法》针对超标或者超总量排污的行为,以法律责任的形式,规定“责令限期治理”,是水污染防治领域行政处罚方式的创新。[3]可见,根据前述学者的论证,在主要的污染防治领域中,限期治理已经成为一种行政处罚方式。
  2.“行政强制”说,即认为限期治理决定是一种行政强制措施。根据该说,限期治理“是指对长期超标排放污染物、造成环境严重污染的排污者,以及对设立在特殊保护区域内超标排污的已有设施,经地方人民政府决定和环境保护主管部门监督,设定一定期限由排污者在该期限内实施完成治理任务、使污染物排放达到治理目标的一种强制性措施”。因此,“限期治理属于一种以时间限制为特征的行政强制”。[4]有学者认为,限期治理“实际上是用行政强制的形式,加强对污染源和污染严重的区域环境进行治理”。[5]有的学者则进一步认为,“限期治理是一种行政强制措施”。[6]
  3.“行政命令”说,即认为限期治理决定是一种行政命令。有学者指出,将限期治理作为一种行政处罚,甚至把限期治理决定放在行政处罚中作出,是对限期治理作了错误的定性。限期治理决定是县级以上人民政府及其授权部门下达的,邀请义务主体在限定的时间内完成特定的治理任务的命令,从法律性质上讲,其是一项行政命令,属于具体行政行为的一种。[7]
  二、明确限期治理法律属性的意义
  可见,对于限期治理的法律属性,目前存在着行政处罚、行政强制和行政命令三种观点。这不能不说是理论上的一种混乱,需要进行认真的梳理。但是,法律毕竟是实践理性的体现,许多理论上的“争论”也可能是伪问题。如果我们持一种较为极端的实证主义立场,难道不可以主张说:“既然限期治理制度本身是明确的,法律中也已经规定了限期治理的适用情况和违反限期治理要求的法律责任,探究其法律属性有什么意义呢?照着法律做不就可以了吗?”因此,限期治理法律属性的明确是否具有实际意义,是我们必须认真对待的一个问题。
  实际上,明确限期治理的法律属性,不仅是理论完善的要求,更重要的是,它的准确认定直接关系到法律适用和环境执法。具体而言:
  1.能否准确认定限期治理的法律属性,直接关系到环境执法和司法中法律的正确适用。如果限期治理是一种行政处罚,那么行政机关在作出限期治理决定时,就必须按照《行政处罚法》和《环境保护行政处罚办法》的规定,遵循处罚法定、公开公正、事先告知、举行听证等要求,履行法定的行政程序义务,如必须告知当事人有举行听证的权利。如果相对人不服提起行政诉讼,人民法院同样应按照行政处罚法的标准进行合法性审查。尽管我国尚未制定专门的《行政强制法》和《行政程序法》,但从法理上看,将限期治理定位为行政强制措施或行政命令,它们所适用的法律也存在区别:行政命令属于一般行政行为,应由一般性的行政程序法调整;而行政强制措施由于其具有更强和更直接的强制性,具有不同于其他行政行为的特殊性,其不宜也不可能遵守一般的行政程序,所以各国都单独制定行政强制法来规制行政强制程序。[8]从目前的进展看,《行政强制法》已于2005年12月进入立法程序,草案已多次提请全国人大常委会会议审议,而《行政程序法》已列入十届全国人大常委会的立法规划,地方性的行政程序法规业已出现。[9]显然,在行政法制逐步完善的背景下,限期治理法律属性的准确认定已刻不容缓。
  2.准确认定限期治理的法律属性,直接关系到法律救济中行政诉讼起诉期限的认定。根据《环境保护法》40条的规定,当事人对行政处罚决定不服的,提起行政诉讼的起诉期限是15天;根据《行政诉讼法》39条的规定,当事人提起行政诉讼的起诉期限是3个月。因此,根据特别法优于普通法的法理,[10]如果限期治理属于行政处罚,就应适用《环境保护法法宝》的规定,其起诉期限为15天;如果限期治理属于行政强制或行政命令,就应适用《行政诉讼法》的规定,其起诉期限为3个月。
  3.准确认定限期治理的法律属性,有助于解决限期治理制度在实践中遇到的一些“难题”。限期治理是目前环境执法经常使用的手段之一,但在实践中,限期治理决定往往变成环境违法企业手中的“豁免权”,“限改令”异化为排污的“护身符”。有些企业利用“限改令”前的时间抓紧生产公开排污,认为在整顿最后期限来临以前,不会有人再来查,因此无所顾忌地排污,使得“限制治理”成了“免罚”的代名词。[11]表面上看,出现这种现象的原因在于法律对限期治理期间企业应承担的法律责任没有进行明确规定,使得环保部门对企业在限期治理期间的违法行为(超标排污甚至直排),除了按规定征收超标排污费外,再无其他制约和惩处手段,但从根本上讲,使“限改令”变成排污“护身符”的,是执法人员对限期治理法律属性的理解与认识:(1)如果将限期治理理解为行政处罚,按照“一事不再罚”的原则,既然已经对企业进行了一次处罚(责令限期治理),那么对于企业在治理期间的违法行为就不能再课以罚款等处罚,只能等期限届满后按照法律规定进行处理。[12](2)如果将限期治理理解为行政强制措施或者行政命令,就不存在“一事不再罚”的限制,限期治理期间企业的环境违法行为,仍然应按照法律的规定进行处罚,和限期治理决定本身互不影响。如此,则起码消除了使“限改令”变成排污“护身符”的法律因素,让企业在和执法部门博弈时少了一个借口。
  因此,准确认定限期治理的法律属性,不仅是一个理论问题,也是一个在环境行政执法中如何适用法律和在环境司法中如何确立起诉期限的问题,更是一个直接影响到限期治理制度实际运行效绩的问题,具有重要的实践意义,值得进行深入的研究。
  三、限期治理法律属性的辨析
  (一)限期治理与行政处罚法律属性之辨析
  限期治理究竟是不是行政处罚?在这里,我们不应急于马上找出限期治理与行政处罚的相同或不同,而是应首先明确辨别的标准,再来作出判断。
  我们先采用形式上的标准,即以法条为依据来辨别限期治理的法律属性。根据《环境保护行政处罚办法》2条的规定,环境保护行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得、责令停止生产或使用、吊销许可证或者其他具有许可行政的证书、环境保护法律法规规定的其他种类的行政处罚。单从法条上看,《环境保护行政处罚办法》2条并未将限期治理明确规定为行政处罚的种类,而在《行政处罚法》8条所列举的行政处罚种类中,更是没有“限期治理”的影子。那么,限期治理如果属于行政处罚,就只可能是《环境保护行政处罚办法》2条第6项所规定之“环境保护法律、法规规定的其他种类的行政处罚”。“其他种类的行政处罚”是否包括限期治理呢?从对现有的环境保护法律、法规的检索来看,并没有直接将限期治理明确作为一种行政处罚的罚种加以规定的条文,也就无法对限期治理是否属于行政处罚得出明确的结论。
  实际上,在2000年《大气污染防治法》修改前,限期治理不同于行政处罚是学界和实务界比较一致的意见,也有学者通过立法意图、行为性质等方面的分析,明确得出结论:“限期治理决定不是行政处罚行为。”[13]根据前文,也确实找不到直接将限期治理规定为一种行政处罚的法律条文。真正引起争议的是2000年《大气污染防治法》48条的规定。该条规定:“违法本法规定,向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的,应当限期治理,并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。”主张限期治理是行政处罚的学者也正是以该条规定为依据的。
  但是,从《大气污染防治法》48条本身来看,我们仍然无法得出明确的结论:(1)依据该条规定,限期治理是同罚款并处的。罚款当然是一种行政处罚,但这无法证明行政机关一起作出的限期治理决定也是行政处罚,因为行政机关并不是一次只能作出一种类型的行政行为。在科以行政处罚时,行政机关完全可以同时作出另外一个行政处理决定。《行政处罚法》23条就规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”(2)应注意到,该条文处于《大气污染防治法》的“法律责任”一章中,“应当”二字也说明限期治理是超标排污行为的必然后果。但这只能证明限期治理是相对人所承担的环境行政法律责任,而无法证明相对人的这种法律责任就是行政处罚。这是因为,环境管理相对人承担的法律责任方式并不是只有行政处罚这一种,它包括:承认错误、赔礼道歉、行政处罚、履行法定义务、恢复原状、返还原物、赔偿损失等。[14]因此,不能仅仅因为限期治理规定在法律的“法律责任”章节中,或与罚款、责令关闭等行政处罚种类并处,就据此推断限期治理是行政处罚。
  更进一步说,难道只要立法者表明某一行为属于行政处罚,或规定在“罚则”或“法律责任”章目之中,该行为就能不假思索地成为行政处罚行为,而不论该行为是否具有行政处罚的本质特征吗?可见,依据形式标准,我们无法得出“限期治理是行政处罚”的明确结论。依据“处罚法定”的原则,我们似乎已经可以得出“限期治理不是行政处罚”的结论了。但问题在于,前面我们用的理由存在反问的可能:既然立法者不可能是全知全能的天使,那么,即使法律中明确规定“限期治理是×××,不是行政处罚”,限期治理就必然不是行政处罚吗?应该说,这个反问揭示了形式标准的局限性所在。因此,我们还必须运用实质标准,以考察限期治理—特别是新《大气污染防治法》48条、《水污染防治法》74条的规定—是否具有行政处罚的本质特征。
  行政处罚的本质特征,也就是行政处罚所具有的、同其他行政行为相区别的属性。在大陆法系国家,行政处罚被称为“行政罚”,是指对违反行政法上的义务而根据一般统治权给予的制裁。[15]根据我国台湾学者的划分,“行政罚”可分为广义和狭义。在广义上,行政罚“大致包括行政刑罚、行政程序罚、惩诫罚及执行罚(行政强制执行)”。而狭义上的行政罚“系以秩序罚为主要内容,故又称为行政秩序罚。行政秩序罚可以说是行政机关基于维持行政秩序之目的,对于过去违反行政义务者,所施以刑罚以外之处罚,资为制裁”。[16]可见,“行政罚”的特征在于:行政罚由行政机关实施;其为刑罚之外的处罚;行政罚是对违反行政法上义务者的一种制裁。
  在我国大陆地区,一般认为,行政处罚是指特定的行政主体,依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人(公民、法人或其他组织)所实施的行政制裁。[17]结合前面对于“行政罚”的解说,不难看出,行政处罚最为主要的特征在于:(1)行政性,即实施行罚的主体是法定的有权行政主体。(2)制裁性,即行政处罚是对行政相对人违反行政管理秩序行为的一种制裁,以违法行为的存在为前提。制裁的目的,是强制违法行为人付出对应的、对其不利的代价,以惩罚违法行为人。这是行政处罚最为本质的特征。(3)处分性,正因为行政处罚是对相对人的一种惩罚,就行政相对人而言,行政处罚也就是对其权利的一种处分性的不利行为,是对违法行为的最终处理结果,而不是一种临时的措施。
  在明确了行政处罚的本质特征后,我们再来看限期治理的法律属性。根据《环境保护法》18条和第29条的规定,适用限期治理的条件是“在特殊保护区域内超过规定的排放标准排放污染物”和“造成环境严重污染”,并在第39卡在了奇怪的地方条规定对逾期未完成治理任务的企业事业单位,可以给予罚款、责令停产停业等行政处罚。根据这些规定,限期治理并不具备行政处罚的本质特征:(1)行政处罚以相对人行为违法为前提,而决定限期治理的前提并不是相对人违法。由于我国现有的环境法律法规(除大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法外)并未明确规定超标排污行为是违法行为,相对人超标排污的行为并不违法。同时,由于环境污染是由于排放的污染物超过环境容量造成,即使达标排放,也完全有可能因为所排放污染物的大量蓄积而造成严重的环境污染。从实践中判断“严重污染”的标准来看,也不涉及相对人是否违法。[18]因此,限期治理不具备行政处罚的前提性条件。(2)行政处罚是对相对人权利的一种处分,但限期治理“它并没有对相对人的权利作任何方面的限制,只有当企事业单位在限期治理期限内没有完成治理任务或没有达到治理目标时,才有可能否定他们的某些权利,但这种否定并不是限期治理本身所注定的,和限期治理并没有直接的关系”。[19]因此,限期治理并不涉及对相对人权利的处分,也不具制裁性,不是行政处罚。
  可见,根据《环境保护法》和原先的各环境单行法,限期治理并不具备行政处罚的本质特征。那么,在新《大气污染防治法》、《水污染防治法》中规定的限期治理,是否就如前述学者所主张的那样,其性质发生了转变,具备了行政处罚的本质特征呢?
  根据2000年《大气污染防治法》13条的规定,向大气超标排放污染物的行为已经是一种违法行为,这是没有疑问的,也符合了行政处罚行为的前提性条件。结合该法第48条的规定,有的学者据此认为限期治理已具备了行政处罚制裁性的特征:“新《大气污染防治法》中规定的限期治理所针对的超标排污行为,已被定性为一种违法行为,限期治理是针对这种违法行为首先采取的处罚手段,因此,它具有法律制裁的性质”,[20]或者认为:“根据新《大气污染防治法》48条的规定,责令限期治理及并处罚款就是有关部门对向大气污染超标

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