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【期刊名称】 《法学论坛》
经济法原理新说之一:国家干预
【作者】 陈虹吕忠梅【作者单位】 中南财经政法大学法学院
【分类】 经济法
【中文关键词】 经济法;国家干预;正当性;合理性;合法性
【文章编码】 1009—8003(2003)04—0054—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2003年【期号】 4
【页码】 54
【摘要】 对国家干预的经济法解说始终是经济法基础理论研究中的重大问题也是重大难题,经济法的各种学说莫不围绕国家干预展开,因为国家干预是确立经济法的独立地位与学科特质的基石。本文对国家干预经济运行这一经济法的基本原理进行了新的诠释,从国家干预的正当性、合理性和合法性等方面作出了全面剖析,论述了国家干预的原因、国家干预的得失及对国家干预的限制问题。
【全文】法宝引证码CLI.A.111923    
  现代社会经济发展过程中,国家[1]是否以及在何种程度上作用于经济运行,一直未有定论。发端于自由主义和干预主义中的各种学说,亦不断反复,连带不同时期、不同国家的经济实践在国家和市场的此消彼长中沉沉浮浮。确立政府对经济运行的干预和调控为经济法的基本原理,实际上便确立了经济法的独立地位以及有别于传统法律学科的特质,也相应地确立了政府对市场干预、调控的正当性、合理性和合法性。
  一、为什么需要政府干预——干预的正当性
  市场经济为什么需要政府干预?这是一个古老而又十分重要的命题。要认识现代市场经济条件下政府干预经济运行的理由与正当性,必须先对市场机制本身所隐含的逻辑进行充分了解。
  市场经济是一种以市场为基础配置社会资源的经济运行方式。当一切经济活动都通过市场进行,使市场机制成为资源配置的调节机制时,该经济运行方式即是市场经济。作为社会化大生产资源配置的有效方式,市场经济的优势是毋庸置疑的,如同一部复杂而精良的机器,它通过价格和市场体系对个人和企业的各种经济活动进行协调。它也是一部传递信息的机器,能将成千上万的各不相同的个人的知识和活动汇集在一起。在没有集中的智慧或计算的情况下,它解决了一个连当今最快的超级计算机也无能为力的涉及亿万个未知变量或相关关系的生产和分配等问题。并没有人去刻意地加以管理,但是市场却一直相当成功地运行着。因此,现代经济学创始人亚当·斯密将市场经济运行比喻为“看不见(无形)的手”,的确形象地揭示出市场机制自我运行的内在特性。{1}
  市场是资源配置的有效机制,市场经济体制是迄今为止我们所知道的、也是为经济实践所证明的最有效率的经济制度之一,但市场不是万能的,它仍然不能解决人类所面临的全部问题。换言之,政府在市场经济中的干预作用之所以重要,是因为在理论上可以自我调整、自我实现的市场经济在现实中却总是令人失望,总是存在着诸多“市场失灵”(又称市场失效或市场缺陷)的地方。正是由于市场失灵存在,才有了政府干预的必要和可能。
  (一)不完全竞争
  市场的真谛在于竞争,而完全竞争的市场机制却像物理学的真空一样,仅是一种理论上的乌托邦,是不复存在的。因为在现实的经济生活中,在特定的领域里,竞争很难达到充分、完全的程度,总会存在不同程度的垄断现象,存在诸多形成垄断的因素。例如,企业在产品、成本、技术等方面具有一定的优势,就可以形成不同程度的经济垄断格局;当政府对经济生活采取一定的干预措施时,也会形成一定形态的垄断,如专利权的授予、营业执照的发放、特许权等等,只要这种限制影响甚至限制了竞争,就会导致相应的行政垄断。不同形态的垄断,其危害性是共同的,对经济生活的消极影响也是不可忽视的。所以,保证市场机制的效率,需要政府采取反垄断措施,以遏制垄断的不当影响,维护自由与公平的竞争秩序。
  (二)外部性
  外部性一词,是经济学描述现实经济利益冲突的专有术语,初听似乎很令人费解,但它完全来源、提炼自我们的日常生活经验,作为经济生活中常见的现象,其实与我们的生活十分贴近。所谓外部性,又被称为外部效应,是指某个经济主体的活动所产生的影响不表现在他自身的成本或收益上,却会给其他经济主体带来好处或坏处。例如,养蜂人的到来增加了果园的产量,反过来果园的扩大又会增加养蜂人的收益,这就是生产的正外部性;一个工厂污染了水源,对下游的居民和河中的生物造成了损害,这就是生产的负外部性。
  在现实生活中,外部性的领域相当广泛,教育、科研、技术开发和进步及很多基础设施的建设都是正外部性的典型事例,而污染环境和危害劳动者生命安全的生产都是负外部性的典型事例。社会为了获取最大的经济效果,应该鼓励那些能够带来正外部性的活动,限制那些可能带来负外部性的活动。但只要存在外部性,资源配置就不是有效的,市场机制即难以发挥作用。因为外部性的存在,使社会利益和私人利益产生了不一致。在正外部性的情况下,生产者给社会带来利益,但自己却不能由此得到相应的报酬,这是私人利益小于社会利益。在负外部性的情况下,生产者给社会带来损害,但他们自己却不一定为此支付足够抵偿这种损害的成本,这是私人利益大于社会利益。由此,由市场机制调节,每一市场主体对私人利益的追求,就不利于增加正外部性的活动,减少负外部性的活动,资源配置也就无法达到最佳水平。为了维护市场机制的正常运转,需要政府采用罚款、税收、补贴及法律规制等各种手段,增加正外部性行为的收益和负外部性行为的成本,使外部性内在化。[2]
  (三)公共物品短缺
  公共物品是与私人物品相对立的经济概念。私人物品是指用于满足私人需要的物品,它的特点是具有竞争性和排他性,产权明晰,可以通过市场机制予以生产、分配、交换和消费。与之相反,公共物品是指用于满足公共需要的物品,其特点是不具有竞争性和排他性,它包含有形物品如城市道路、排污工程、良好的生态环境等和无形物品如国防、安全、秩序、社会稳定及宏观经济协调等两种类型。对于这些物品,一些人的享用并不影响其他人的享用;新增加一个人享用对成本的增加为零。人们在自私心理的驱使下习惯于“免费搭便车”,不会自愿为享用这种产品而支付代价。上述特点决定了公共物品不可能通过市场得到有效提供,必然出现供给不足。但同时,公共物品又为市场正常运行和社会发展所必需。正因为如此,即需要政府把提供公共物品或者组织公共物品供给作为自己的一项基本经济职能。
  (四)社会分配不公
  在某种意义上,市场机制奉行“丛林法则”,通过“弱肉强食,赢家通吃”和保证形式公平的规则来配置稀缺资源。但经济上的合理性并不等同于一切价值合理性,由于经济个体的资源禀赋如教育、身份地位、继承权、努力程度、要素价格和运气等因素上的差别,单纯的市场机制会产生令人难以忍受的收入水平与消费水平的巨大差异;而且收入差别一旦形成,更易引起收入差距过大,使财富集中到少数人的手中。所以,即使是最有效率的市场,也可能产生极大的不平等。{1}(29)如不加制止,财富的过度聚集及贫富分化的加剧,必然激发尖锐的社会矛盾,构成危及社会稳定、影响社会发展的巨大隐患。有鉴于此,政府应介入社会分配领域,通过法律手段对不平等的收入和财产直接干预,运用再分配手段对弱势群体予以救济和补偿,缓解市场机制带来的社会分配不公问题。
  (五)宏观经济的波动
  从经济运行的整体来看,基本可以分为两个领域,即微观经济领域和宏观经济领域。其中微观经济领域是指经济活动个体从事具体经济活动的领域,其主要目标是经济效率;而宏观经济领域则是社会生活的整体格局和状态。在宏观领域,经济活动的目标是整体性的稳定和均衡,并在稳定和均衡的前提下,保证整个社会经济的持续发展。但对于微观经济领域和宏观经济领域如何契合,如何协调发展,则有着不同的认识与实践。
  传统自由经济学家认为,主要依靠市场机制作用的自动调节,就可以保持和实现国民经济的均衡。政府只需作为“守夜人”而存在,对经济生活仅奉行无为而治的理念即可。但是20世纪30年代的经济危机彻底摧毁了自由主义所吹捧的微观机制自动解决宏观问题的神话。危机后政府在宏观层次实施的财政货币政策以及以凯恩斯为代表的经济理论就是对传统理论和实践的替代。凯恩斯认为,微观层次的问题可以在市场机制中解决,但由于合成谬误[3]的存在,对个人是理性的行为,一旦合成了集体行为,就不见得一定是理性的行为。合成谬误的存在造成了宏观经济的周期性波动,周而复始地经历着由繁荣到衰退、由衰退到萧条、由萧条到复苏、再由复苏到繁荣的循环。这种周而复始的循环对经济造成了巨大的破坏。由于市场调节只是局部调节、微观调节和以个体的眼前利益为单一目标的有限调节,其调节手段和方式具有微观性、滞后性、自发性和盲目性,所以要遏制宏观经济周期波动的破坏性,市场机制是无能为力的。最有效的办法只能是政府运用财政、货币等政策手段,对宏观经济进行总量和结构的调节。这就为政府功能在宏观经济领域的扩张提供了机会,政府对宏观经济领域的干预也越来越成为各国政府所面临的重大命题:一方面,经济周期波动乃至危机发生后需要政府采取非常态、救治性的干预措施;另一方面,鉴于经济发展的周期性,也需要政府在波动、危机发生前采用防范性的干预措施。在现代社会,政府熨平宏观经济波动的能力大有提高,而经济活动的日益复杂化和一体化却对政府把握、干预宏观经济运行的时机、手段和方式等提出了更高的要求。  由上可见,市场机制存在着自身无法克服的缺陷。为了弥补市场缺陷,必须采取市场之外的措施。于是,具有普遍性、合法强制性特点的政府便出场了,政府的功能因此得以合理地扩张,政府对市场机制的干预也获得了普遍认同的正当性。这就是我们所看到的现实政府的形象。
  二、政府干预可能有什么危害——干预的合理性
  市场失灵的存在为政府介入经济运行提供了强有力的依据,政府干预的主要理由便立足于市场机制经常的缺陷与不足,表明政府功能扩张的必要性。因此,现代市场经济国家的政府在社会经济活动中扮演着垄断的规制者、公共物品的提供者、外部性的消除者、收入和财富的再分配者以及市场秩序的维护者、宏观经济的调控者等角色。然而,对于政府干预来说,这种理由还仅仅是必要条件,而不是充分条件。人们逐渐发现,如同市场会失灵一样,政府本身的行为也有其内在局限性,政府同样会失败;市场解决不好的问题,政府也不一定能解决得好;而且在引入政府干预的同时,如果无法有效地制约政府权力,防止政府权力的无限扩张及腐败,反而可能成事不足、败事有余,给社会带来更大的灾难,造成更大的资源浪费。特别是对于具有强政府背景、缺少法治传统的国家,“政府失灵”(又称政府失效或政府缺陷)的后果往往更加严重。在这些国家里,由于权力和资源大都集中在政府手中,发生政府失灵时,民间毫无能力和资源纠正政府的错误施政,往往要等到灾难性的后果变得十分明显,经济濒于崩溃时,政府才会被逼另想出路。前苏联曾经经历过破坏性的农业集体化,中国大跃进时代生态和人口曾遭受的巨大创伤,都是政府失灵的可怕例子。所以,“国家并不是一个具有无所不在、正确无误的天赋的神圣建筑,我们没有丝毫理由认为政治市场一定比经济市场更道德、更公正、更人道,事实完全相反。”{2}我们在认识市场失灵后,必须对政府失灵保持足够的警惕。[4]
  (一)公共政策失效
  公共政策是指国家或政府部门为公共物品的生产与供应,为干预社会经济的运行而作出的决策。在现代国家,政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策,以政策、法规及行政手段来弥补市场的失灵。与自发、自我运行的市场决策相比,公共政策是一个更为复杂的过程,其存在着的种种困难、障碍和制约因素,例如现有的各种公共决策体制及方式的缺陷、政策信息的不完全以及执行上的障碍等等,{3}都使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策,导致公共政策失效。这非但不能起到补充市场机制的作用,反而加剧了市场失灵,带来更大的资源浪费,甚至引发社会灾难。在实践中,无论是西方国家还是中国,有诸多公共政策失效的例子引人注目,发人深思。
  (二)内部性与政府扩张
  政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利,这种现象被人们称为内部性。有如外部性被视为是市场失灵的一个重要原因一样,内部性也被认为是政府失灵的一个基本原因。
  政府作为社会组织,具有普遍性、强制性的特点,这使它能够在一定程度上超越各种具体的社会利益,而以社会公共利益为依归。但是,由于政府本身存在的生存、发展等根本问题以及财政状况等具体问题,也由于组成政府的官员个人的利益目标,如政绩、职位升迁、官员收入等,都可能使得政府行为偏离社会公共利益。例如,政府扩张是内部性的典型表现之一,作为公共政策执行机构的政府及其官员也如市场主体一般,按“经济人”模式行事。他们的目标是自身利益的最大化,追求的是升官、高薪和轻松的工作以及各种附加的福利。这可以通过扩大机构的规模及增加人员来实现,即无论政府的工作量是增加还是减少(甚至是无事可做),政府机构及其人员的数量总是按同一速度增长。可见,政府机构有着内在自我扩张的动力和机制,这也可以解释为什么自政府干预经济以来,伴随着政府经济职能的扩张,官僚机构不断膨胀,尽管其间不乏精简机构的举措,但仍未走出“膨胀——精简——再膨胀”这一循环怪圈的原因。
  (三)寻租与腐败
  所谓寻租,是指由于

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}(美)保罗·萨缪尔森,威廉·诺德豪斯.经济学(第16版)(M).北京:华夏出版社,1999.21—25.
{2}(美)亨利·勒帕日.美国新自由主义经济学(M).北京:北京大学出版社,1985.314.
{3}陈振明.非市场缺陷的政治经济学分析——公共选择和政策分析学者的政府失败论(J).中国社会科学,1998,(6).
{4}贺卫.寻租经济学(M).北京:中国发展出版社,1999.229—230.
{5}(美)道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁(M).上海:三联书店,1994.20.
{6}胡鞍钢,王绍光.政府与市场(M).北京:中国计划出版社,2000.18—19.
{7}吕忠梅,陈虹,等.规范政府之法——政府经济行为的法律规制(M).北京:法律出版社,2001.208—209.
{8}陆丁.看得见的手:市场经济中的政府职能(M).上海:上海人民出版社,1993.159.
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